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这些焦点难点,究竟是别人逼我们改,还是中国要主动改?
2019-09-04 22:54:54
来源:腾讯新闻·原子智库 作者:刘世锦
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摘要
转向高标准市场经济,就是要以产权保护和要素市场化为核心,在重点领域和关键环节深化改革,其中涉及一些焦点难点问题,如打破行政性垄断、公平竞争、国资国企改革、产业政策转型……
  文/刘世锦,“原子智库”编辑/杨溪


  虽然中共十八届三中全会出台了全面改革的决议,对中国未来的改革任务做了明确部署,但事实上,社会上仍然对改革存在诸多认识误区:比如将产业规划当作中国成功的经验,而加以坚持;比如将计划经济遗留下来的一些过渡性的尚待改革的东西,反而当作体制优势欲加以固化;比如对破除行政垄断、国资国企改革、改革政府补贴制度、转变政府职能、保护产权尤其是知识产权、维护劳动者权益等改革,当作是外国逼着要中国做的改革而加以抵拒……而如何突破这些误区、坚定不移的将改革推行下去,既关乎中国未来能否在国际政治经济博弈中不会成为“出局者”,更关乎每个中国人的未来。本期“原子智库”分享原国务院发展研究中心副主任刘世锦先生对这些问题的思考,希望有助于廓清有关改革的认知迷雾。

  

 

  以下是正文:

  从经济增长阶段转换的角度看,中国经济从2010年一季度开始的增速回落,到2016年三季度开始触底,逐步进入中速增长平台。触底是一个试错过程,不可能一蹴而就。从过去两年多的情况看,构成高增长重要来源的基建和房地产投资的历史需求峰值已过,在增速回落的过程中,仍在寻找与中速增长相适应的新均衡点。这样的均衡点找到后,整个经济的中速增长平台才能基本稳下来,进入一个较长时间的稳定增长期。

  从目前情况看,2019年经济仍有一定的下行空间。决策层提出了“稳增长”的任务。在这个题目下,可以看到几种不同的选择。

  一种是继续沿用老办法:主要是通过扩大基建投资来稳增长。这种办法看起来轻车熟路,但面临着杠杠率上升、投资空间缩小、效率下降等难题。

  另一种思路是将近期的增长回落归结于去杠杆以及从紧的宏观政策,主张通过宽松的货币政策和“更加积极”的财政政策维持已有的增长速度。

  还有一种是主张尊重增长阶段转换的规律,适当降低增长预期,在保持适度货币政策和财政政策的同时,聚焦于实质性深化改革,以拓展新的增长来源,争取中速平台上有活力、可持续、韧性强的增长。

  在讨论这几种不同选择之前,有必要讨论增长目标问题,并区分三种不同的增长率。

  在以往长时间的高速增长阶段,GDP指标被置于优先地位,先定GDP指标,再由此决定其他指标。尽管这种方法存在问题,但在那个阶段还算过得去。进入中速增长阶段后,潜在增长率下降,如果继续实行GDP挂帅,问题就会凸显出来。正如人们看到的,有些地区为了追逐过高增长速度,使杠杆率高企,短期风险加大,中长期更难有可持续性。

  中共十九大提出由高速增长转向高质量发展,在增长目标及其实现机制上要有相应调整。高质量发展并非一个抽象概念,可以体现为由一组指标构成的目标体系。其中具有标志性的是就业,还可以包括风险防控(杠杆率)、企业盈利、居民收入增长、财政收入增长、资源环境可持续性等指标。

  如果高质量发展的目标体系处在一种适宜状态,与之相对应的增长速度,就是一个合适的速度。在增长目标的形成机制上,应当由以往的“速度决定质量”转变为“质量决定速度”。速度和质量有可能出现冲突,需要寻找的是其内在逻辑上的协调性和一致性。事实上,短期内与高质量目标体系相适应的增长速度,从中长期看也是可争取到的比较高的增长速度,因为避免了大起大落,从而有效利用了增长潜能和机会。

  还需要讨论的是区分三种不同的增长率。忽视这种区分不仅会产生理论上的问题,更重要的是导致政策上的混乱。

  首先是潜在增长率。经济学上将潜在增长率解释为资源得到充分或最大化利用后的增长率。有观点主张,实现充分就业的增长率就是潜在增长率。潜在增长率一定程度上是一种理想状态,或者说可实现的理想状态,可以将其理解为在已知或可利用的技术和资源配置方式下,资源得到充分利用后的增长率。

  如果这样定义潜在增长率,现实中将会看到两种情形,可实现的和不可实现的潜在增长率。前者指可利用的技术和资源配置方式都得到利用;后者则指由于体制政策和其他原因,至少部分可利用的技术和资源配置方式未能得到利用,或者说,只是部分利用了这些技术和资源配置方式。这样,我们就可以将前者理解为真实意义上的潜在增长率,而后者则可称为“可及增长率”,也就是可实现的潜在增长率。再加上实际增长率,我们就有了三种增长率概念。

  提高经济增长效率,就是要缩小乃至消除三种增长率之间的差距,使实际增长率等于潜在增长率。可及增长率与潜在增长率之间的差距,可称为差距1,缩小这一差距主要依赖于体制变革和实施结构性政策;而可及增长率与实际增长率之间的差距,可称为差距2,主要通过货币政策、财政政策等宏观经济政策加以调整。

  中国现阶段面临的挑战是,潜在增长率在合乎规律地下降,与此同时,差距1依然存在,有时候还在扩大;差距2表现为所谓“产出缺口”,既可以是正的,即实际增长率大于可及增长率,也可以是负的,即实际增长率小于可及增长率。由于高增长的诉求强烈,实际增长率低于潜在增长率的情况并不多见。通过深化改革缩小差距1的呼声始终存在,有时还相当高,但往往难以落地。相反,通过放松宏观政策使实际增长率到达或超过可及增长率的呼声,则容易得到响应。于是经常会看到,以缩小差距2掩盖或替代缩小差距1的倾向。

  必须明确,过松的宏观政策并不能改变潜在增长率,不仅不能缩小还可能扩大差距1。而解决差距1的问题,恰恰是下一步在高质量发展的背景下“稳增长”的关键所在。

  高质量发展的五大增长来源

  第一,低效率部门的改进。迈克尔·波特在分析日本竞争力时提出,日本存在一个面向全球市场竞争、效率很高的出口部门,还有一个主要面向国内市场、缺少竞争因而低效率的基础部门,这种效率差异很大的二元结构,成为制约日本发展的不利因素。就中国而言,这种情况不仅存在,而且更为突出。中国基础部门主要由国有企业经营,长期存在行政性垄断,市场准入和竞争严重不足,效率低下成为自然而然的结果。近些年来,这些领域也推动改革,时有反复,大的格局并未改变。部分企业的切身体验和实证研究都表明,中国的能源、物流、通信、土地、融资等基础性成本,要高于美国一倍以上。

  第二,低收入阶层的收入增长和人力资本提升。收入分配差距过大对经济增长的含义是,相对于分配差距适度,那些收入过低人群本来可有的需求空间得不到利用,从而降低了经济增速。反过来说,如果低收入阶层的收入能够提高,接近或达到中等收入水平,将会形成很大的需求增长空间,直接提供增长动能。相关研究表明,近年来中国收入分配差距有所减小,但仍处在较高水平。正在进行的脱贫攻坚对经济增长的意义在于直接提高了消费需求。可以想象,如果贫困人口能够稳定脱贫,如果农村人口能够顺利转入城市,如果城乡低收入阶层能够逐步进入中等收入阶层,将会释放出多大的需求潜能。

  第三,消费结构和产业结构升级。消费结构升级是中国经济需求增长的常规动力。商品消费增长趋于平缓,但也不乏体现消费品质提高的亮点。与此同时,包括医疗、教育、文化、娱乐、养老、旅游等在内的服务性消费进入快速成长期。在一线城市,服务性消费比重已经达到50%左右。消费结构升级带动产业结构转型升级。近年来的一个重要现象是产业内分化加剧,市场份额和利润向头部企业集中,即使在一些发展不错的行业,多数企业日子并不好过,这也是一个时期以来中小企业困难增多的重要原因。

  第四,前沿性创新。以往长时间内,中国的创新主要是外来技术本地化的适应性创新。近年来的一个重要变化,是在全球创新前沿“无人区”的创新增加,由过去的主要“跟跑”,转为部分“并跑”,再到少数领域“领跑”。前沿性创新较多集中于互联网、大数据、云计算、人工智能等数字技术领域。在这一领域,与过去历次技术革命不同,中国总体上与先行者的差距不大,部分领域还处在领先位置。中国的优势还体现在消费市场巨大、产业配套比较完整等,易于形成商业模式和实用技术,由商业模式创新拉动技术创新。前沿性创新能够拓展潜在增长率边界,并对已有生产能力进行革命性改造,如互联网与各类实体经济的结合。中国在前沿性创新上的最大短板是基础研究滞后。

  第五,绿色发展。在传统认识中,通常把绿色发展等同于污染治理、环境保护,理解为对传统工业化模式缺陷的修补或纠偏。这样看来,绿色发展确实没有多少增长动力,甚至被看成经济增长的代价。如果从传统认识中跳出来,换一个角度,把绿色发展看成与传统工业化模式相竞争并更具优越性的一种新发展模式,绿色发展对经济增长的意义就大不相同。绿色发展将重新定义产出与投入、收益与成本,力图将人类经济活动与自然之间相互冲突的关系,转化为相互融合和促进的关系,以更低的成本、更优的资源配置,提供更有利于人类全面发展的产品和服务。

  “高难度增长”时代来临

  细致分析一下,五大增长来源依托的要素和体制条件各有不同,但“门槛”和高度都显著提高了,要把其中的潜在增长率充分释放出来并不容易。

  前两个增长来源本应属于高速增长期,之所以拖下来,是因为其中的体制政策难题未能得到解决。就低效率部门的改进而言,涉及国资国企改革、民营经济发展、产权保护、市场公平准入和竞争、农村土地制度改革等。打破行政性垄断、维护公平竞争等已经讲了很多年,但难以真正落地。低收入阶层收入增长和人力资本提升,则涉及农民工进城、住房制度改革、基本公共服务均等化,还有农村土地制度改革、城乡生产要素双向流动等问题。看到这个问题清单,就不难理解将其中增长潜能释放出来的难度所在。

  后三个增长来源大多属于新潜能、新体制,但也受到旧体制的羁绊。消费结构和产业结构升级涉及产业分化重组中市场出清、低效资源退出和社会保障体系托底等,而知识密集型服务业的发展则需要更加大胆地对外和对内开放。前沿性创新和绿色发展,无论是社会认知的重要性、所需要的要素品质,还是体制机制政策的精致度,都明显超过以往。

  概括地说,这些新增长来源有一些与过去很不相同的特点。第一,对制度质量的要求相当高,“半拉子”市场经济是无法适应的,必须下决心解决市场经济建设中的“卡脖子”问题,才能过好这一关。第二,虽然也会有一些热点,但像以往基建、房地产、汽车等大容量支柱产业基本上看不到了,增量更多以普惠方式呈现。第三,增长大多是“慢变量”,很长时间的努力未必见到大的成效,“立竿见影”的情况不多了,对耐性、韧劲、战略定力的要求明显提高。

  如果说过去三十多年的高速增长是“吃肥肉”,进入中速平台后的高质量发展则是“啃硬骨头”,增长的难度非同以往。这意味着,高质量发展也是高难度增长。当然,释放五种增长来源潜能的难度各异,前两个来源难度更大,更为紧迫;后三个来源则要求更高,带来的压力更大。这种差异将可能使下一步的增长出现不同的组合。

  一种可能性很大的组合,是把前两个增长来源放下,重点集中到后三个增长来源上。这种避难就易的战略,好处是可以利用后三种增长来源大多是新体制、新机制,参与者大多是新主体的优势,类似于改革初中期的双轨并行战略,但与以往不同的是,如果不解决前两个增长来源的问题,高成本、市场容量不足、对大量社会资源的低效占用等,将会使后三个增长来源的释放空间大打折扣并陷入困境。

  另一种可能性是在既有体制架构内扩展五种增长来源的可利用空间。这是另一种避难就易的战略。在这种战略下,前两种增长来源的利用空间将非常有限,还存在在现有水平上后退的风险。后三种增长来源空间看起来大一些,但脆弱性、不确定性也相当大。总体上看,很难为未来中速平台上即使5%左右的增速提供支撑。

  还有一种有想象力的前景,就是通过前沿性创新,特别是覆盖面很大的颠覆性创新,把前两个增长来源的潜能释放出来,类似于“打败小偷的不是警察,而是移动支付”。比如,通过全新技术改变能源、通信、物流等基础部门的供给方式等。

  如何摆脱“出局者”的风险

  面对这些挑战,有一个问题是不能回避的,即对市场经济的态度。中国在市场经济这条路上已经走了四十年,是停滞徘徊,还是继续向前走?停是停不住的,不进则退,而倒退是没有出路的。向前走,需要提出一个新的目标,就是建设高标准的市场经济。为此,要说清楚几个问题。

  第一,中国改革开放以来取得巨大成就,依靠的是什么?

  对此,国内外有不同看法和说法。近期外部局势变化,也有人在这个问题上给中国泼脏水。那么,靠的是搞国家资本主义、国企行业垄断、计划经济色彩较重的发展规划和产业政策、政府补贴、不尊重知识产权甚至偷盗技术,还是建立和完善社会主义市场经济体制、使市场在资源配置中发挥决定性作用、坚持和扩大对外开放、积极发展多种所有制经济特别是民营经济、保护产权特别是知识产权、在合法引进技术的同时加快推动创新?应该说,答案是很清楚的。

  但也有一些似是而非的说法,比如,某种关于中国产业发展的规划,充其量是部分行业管理者和科研人员对未来发展前景的一种展望,能起的作用也只是提供一些信息,引导一下预期。如果以为中国未来的产业发展必须照此办理,那么中国原本就不需要搞市场经济,维持原来的计划经济就可以了。

  中国未来的产业发展要靠创新驱动,而创新是高度不确定的,因而是不可规划的。五年前,人们很难想象互联网经济能发展成当今这个样子。面对大数据、人工智能、机器人等科技的快速发展,五年、十年后的中国制造、中国服务究竟是何种状态,同样难以想象,更难以规划。那种把计划经济色彩相当重的产业规划当成中国过去或未来成功的核心要素,实在是对中国发展的莫大曲解。

  第二,中国是要建设一个低标准、不完善的市场经济,还是要建设一个高标准、高水平、高质量的市场经济?

  中国的市场化改革进行了四十年,取得了很大成就,但尚不完善。目前,商品市场大部分实现了市场化定价,可以说是“大半个市场”,要素市场化尚在途中,是“半个市场”。总体来说,我们目前仍然是一个低标准、不完善的市场经济。

  当前,我们对内要从高速增长转向高质量发展,对外则要实现高水平对外开放,低标准、不完善的市场经济显然无法适应。国际经贸谈判中,有些人抓住中国市场经济体制不完善之处做文章,有些国家不承认中国的市场经济地位。在这种态势下,中国当然不能戴上这顶低标准、不完善的市场经济“帽子”,必须也能够朝着完善市场经济、建设高标准市场经济的方向前行。

  第三,在建设高标准社会主义市场经济体制的过程中,面对诸多焦点和难点问题,是别人要我们改,还是我们自己主动要改?

  转向高标准市场经济,就是要以产权保护和要素市场化为核心,在重点领域和关键环节深化改革,其中涉及一些焦点难点问题,包括打破行政性垄断、公平竞争、国资国企改革、产业政策转型、改革补贴制度、保护产权特别是知识产权、转变政府职能、维护劳动者权益、保护生态环境和绿色发展等。对这些问题,中共十八届三中、四中、五中全会和十九大都指出了改革的方向、重点和方法,并不是别人逼着我们要改,而是我们从长计议、战略谋划,从中国国情出发做出的主动选择。由于更了解情况,知道改什么、如何改,我们自身推动的改革,有可能改得更为彻底、更有成效。

  第四,是通过把中国特色和市场经济相互融合、增强我国的竞争优势,还是把计划经济遗留下来的、过渡性的、应被改掉的那些东西当成体制优势?

  每个国家都有自己的历史文化传统,由此形成的市场经济必定各有特色,美国、日本、欧洲的市场经济形态就各不相同。中国有较强的政府能力、较大规模的国有资本、较高的社会共识、超大型经济体的市场规模等,如果我们能把这些要素和市场经济的规则有机融合,就会转化为重要的竞争优势。

  当前,我国正处在增长阶段转换、发展方式转型、体制转轨的过程之中,有些东西是计划经济遗留下来的,有些东西是转型期过渡性的,有些东西则是符合市场经济规则正在成长的,还有一些东西属于“新瓶装老酒”。必须把自己真正的特色优势与计划经济遗留下来的、过渡性的、要改的东西区分开来,不能把后者当成体制优势加以固守。

  第五,在全球市场经济体系的竞争中,中国只是当一个后来者,还是要走到前边当引领者?

  近现代市场经济在全世界的发展已有数百年的历史,加入者有先有后。历史已经证明,市场经济是人类经济繁荣、社会进步的共同选择,也是我们倡导的人类命运共同体的经济基础,并非西方国家的专利。

  中国是市场经济和全球化的受益者,也是贡献者。我们加入市场经济体系较晚,但蓬勃发展的中国经济,已经给全球市场经济体系的发展创造了很多新的有价值元素。全球经济体之间的竞争,说到底是各自市场经济体系的竞争。下一步,中国应该也完全可以对全球市场经济体系发展做出更大贡献,完全有理由把发展高标准市场经济、高水平对外开放的旗帜举得比西方国家更高,走到全球市场经济体系竞争和发展的前列。这方面,一定要汲取以往的一些教训,不能把体现人类经济社会发展共同规律的好东西让到别人手里,而使自己处在被动地位。

  把这几个问题说清楚了,合乎逻辑的结论是:中国应该确立“双高”目标,即建设高标准的市场经济、实行高水平的对外开放。确立这样的“双高”目标,无论是应对当前的外部局势变化和下一步国际经贸规则变局,还是在国内稳预期、提信心,都可以使局面豁然开朗,赢得主动。

  从国际上看,外部环境仍具有很大的不确定性,WTO(世界贸易组织)改革势在必行,国际经贸、投资、金融规则可能出现深度调整,主要经济体之间有可能走向自贸区零关税。面对这种局面,如果我们确定了高标准市场经济、高水平对外开放的目标,就能够在新一轮国际经济治理结构博弈中占据制高点,不仅不会像有些人说的那样成为“出局者”,而要成为引领全球市场经济发展方向的领局者。

  在国内,稳定预期、理顺关系,当务之急是落实好中共十八届三中、四中、五中全会和十九大关于改革开放的要求,切实加快推动国资国企、土地、金融、财税、社保、政府管理、对外开放等重点领域的改革进程。把这些要求真正落实到位,才能在建设高标准市场经济方面迈出实质性步伐,在一个更高平台上争取到新的有利国际国内发展环境,赢得新的发展机遇期。

  (本文转自“比较”,略有删节,标题为“原子智库”所加。)

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