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管健:美国汇率操纵法律规定和实践
2019-08-08 12:02:56
来源:国际贸易法评论(微信公号) 作者:管健
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摘要
美国此时将中国宣布为汇率操纵国的主要原因可能还是减少人民币贬值对美国加征关税的对冲作用。
  2019年8月5日,美国财政部发布公告将中国认定为“汇率操纵国”。这是美国政府自1994年以来首次做出这一认定。在中美贸易战的大背景下,美国政府的这一认定引发了将中美贸易战延伸到金融汇率领域的担忧。本文对美国法及国际货币基金组织协定中关于“汇率操纵”的法律规定和实践做法进行分析,并对中国被认定为“汇率操纵国”的可能影响进行解读。
 

  01 美国法规定

  美国财政部每半年向国会报告美国主要贸易伙伴的宏观经济和外汇政策。该报告的法律依据有两个,一是《1988年综合贸易及竞争法》(The Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988,以下简称“1988年法案”[1],二是《2015年贸易便利化和贸易执法法》(Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015, 以下简称“2015年法案”)。[2]1988年法案第3004节要求美国财政部长 “考虑有关国家是否以阻止有效的收支平衡调整或获取国际贸易中的不公平竞争优势为目的,操纵它们的货币与美元之间的汇率”。做出这一判断本身是非常复杂的,需要考虑诸多的因素,并且任何一个或一组因素都不是决定性,而且每个国家的不同情况也会对该判断产生不同的影响。

  美国财务部通常考虑的重要因素包括:

  (1) 贸易与经常项目平衡;

  (2) 单方向长期大规模干预;

  (3) 外汇储备快速积累;

  (4) 资本管制和付款限制;

  (5) 低估以及实际有效汇率的措施;

  (6) 经济的增长异常严重依赖净出口。[3]

  当财政部判断某国正在进行汇率操纵,并且该国符合两个标准,一是有实质性的全球经项目盈余, 二是与美国有显著的双边贸易盈余,那么财政部部长应采取行动,发起双边或通过IMF与该国进行磋商,确保该国尽快调整汇率政策,实现有效收支调整和消除不公正的竞争优势。2015年法案第701节要求美国财政部长每180天向国会相关委员会提交一份关于美国主要贸易伙伴的宏观经济和货币汇率政策的报告,该报告应当包含以下信息(1) 该国与美国的双边贸易余额; (2) 该国的经常账目余额占其国内生产总值的百分比;(3) 在提交报告之前的3年内,该国经常账目余额占其国内生产总值的百分比的变化;(4) 该国外汇储备占其短期债务的百分比;以及(5) 该国的外汇储备占其国内生产总值的百分比。对于符合以下三条标准的主要贸易伙伴:(1) 与美国双边贸易顺差显著;(2) 实质性的经常账户盈余;以及 (3) 持续单方面干预外汇市场,报告还应当包含以下强化分析的内容:(i) 描述该国货币市场的发展,包括在最大程度上可行的有关货币干预的发展;(ii) 描述该国货币的实际汇率以及该货币被低估程度的趋势;(iii) 该国资本管制和贸易限制的变化分析;以及(iv) 该国储备积累的模式。美国财政部于2019年5月28日发布的最新报告对主要贸易伙伴的标准和需要进行强化分析的主要贸易伙伴的三条标准进行了调整如下:[4]

图一 2015年法案下的新财政部门槛

标准 基准 旧门槛 新门槛
主要贸易合作伙伴
覆盖范围
双边货物贸易总额(进口加出口) 前12大贸易伙伴 400亿美元*
(1) 与美国双边贸易顺差显著 对美商品顺差 200亿美元 200亿美元
(2) 实质性的经常账户盈余 经常账户盈余 GDP的3% GDP的2%
(3) 持续、单边的干预外汇市场 净外汇购买 GDP的2% GDP的2%
持续的净外汇购买(月) 12个月中的8个月 12个月中的6个月

*截至2018年,有21个贸易伙伴超过了这一门槛。

  对于被纳入强化分析的主要贸易伙伴,美国总统应当通过财政部长与该国进行双边的接触,以 (A) 敦促政策的执行,以解决包括与汇率管理有关的低估和盈余在内的货币低估、与美国的大量双边贸易顺差及其实质性的经常账户盈余等的原因;(B) 表达美国对于这种低估和盈余对贸易和经济所产生的不利影响的关切;(C) 警告该国美国总统有能力根据(c)款的规定采取行动;以及/或(D) 制定一个有具体行动的计划来解决低估和盈余问题。

  若在双边接触一年后,财政部长认定该国未能采取适当的政策以纠正其货币低估和其与美国的贸易顺差,那么美国总统可以采取一项或多项救济行动,包括:

  (1) 禁止海外私人投资公司(Overseas Private Investment Corporation,一美国政府机构)批准任何位于该国的融资,包括任何保险、再保险和担保;

  (2) 禁止联邦政府采购或订立来源于该国的货物或服务的采购合同;

  (3) 指示美国在IMF的执行董事发起对该国宏观经济汇率政策额外严格的审查;

  (4) 指示美国贸易代表办公室与财政部磋商,考虑是否与该国订立双边或区域贸易协定或发起双边或区域贸易协定谈判。

  02 美国财政部2019年5月汇率操纵报告

  根据美国财政部于2019年5月28日发布的最新汇率报告,没有任何一个主要贸易伙伴被美国认定为汇率操纵国或存在不公平货币做法,但是中国、日本、韩国、德国、意大利、爱尔兰、新加坡、马来西亚和越南共九个国家被美国财政部列入观察国名单。就中国而言,中国未满足1988年法案的汇率操纵国标准,并且只符合了2015年法案的三条标准中的第一条,即与美国存在显著的双边贸易顺差,因此被继续列在观察国名单中。

  报告指出,中国继续与美国产生极大,持续和不断增长的双边贸易顺差,是迄今为止美国所有主要贸易伙伴中最大的贸易顺差。截至2018年12月第四个季度,中国对美国的商品贸易顺差为4190亿美元。双边赤字规模过大是中国持续和广泛使用非关税壁垒,非市场机制,国家补贴以及其他歧视性措施的结果,这些措施日益扭曲中国的贸易和投资关系。这些做法往往限制了中国对进口商品和服务的需求和市场准入,从而导致更广泛的贸易顺差。中国的政策也抑制了外国投资,导致人民币疲软。在2018年期间,人民币兑美元贬值5.4%,而在广泛的贸易加权基础上贬值不到2%。如果维持下去,这种贬值可能会加剧中国与美国的双边贸易顺差。

  美国财政部非常重视中国坚持对于20国集团的承诺,即不参与竞争性贬值,也不会将中国的汇率用于竞争目的。美国财政部将继续敦促中国提高中国汇率和储备管理业务和目标的透明度。同时,美国财政部仍然对中国继续不披露其外汇干预感到非常失望。对此,美国财政部正密切关注人民币的发展,并继续与中国当局进行讨论。

  美方认为中国应该进行更多以市场为基础的经济改革,以促进人民币的增长和信心。中国需要积极推进改革,扩大市场力量的作用,支持更大的家庭消费增长,并使经济从投资中重新平衡。这些改革将使中国经济处于更加可持续的基础,支持全球增长,并有助于减少与美国的双边贸易顺差。

  根据本报告的分析,美国财政部根据2015年法案认定中国继续在经济监测清单中列入值得密切注意其货币做法的经济体。美国财政部确定,虽然中国目前不符合1988年法令第3004节所确定的标准,但考虑到中国之间双边贸易不平衡异常庞大且不断增长以及中国恶意低估货币价值的历史,美国财政部将在接下来的6个月内仔细监察和审查中美之间逐渐扩大不平衡的贸易关系。美国财政部持续重点关注中国的货币政策,尤其是被错位且低估的人民币兑美元汇率。中国应当致力于强化汇率的透明度及制定管理的手段与目标。尽管中国尚未符合2015年法案的三条标准,考虑到在双边贸易顺差极大且不断扩大的背景下人民币兑美元汇率在去年下跌了8%,财政部将继续加强与中国在汇率问题上的双边接触。美国财政部将继续敦促中国采取必要措施避免持续疲软的货币。中国需要积极应对造成市场扭曲的力量,包括补贴和国有企业,加强社会安全网以支持更大的家庭消费增长,并使经济从投资中重新平衡。随着时间的推移,经济基本面和结构性政策环境的改善将有助于增强人民币汇率,并有助于减少中国对美国的贸易顺差。

  03 美国财政部最新认定和中方的回应

  美国财政部依照1988年法案第3004节于当地时间2019年8月5日认定中国是“汇率操纵国”。这一认定的后果是,美国财政部长将与国际货币基金组织(IMF)进行接触,以消除中国最新行动所造成的不公平竞争优势。

  美国财政部指出中国长期大规模的干预外汇市场,低估人民币价值以获取不公平的竞争优势由来已久。最近几天,中国在保有大量的外汇储备的同时采取了具体措施让人民币贬值。这些行动的背景和中国市场稳定理论的不可信证实了中国货币贬值的目的是为了在国际贸易中获得不公平的竞争优势。美国认为中国人民银行在今天的一份声明中指出,“近年来在应对汇率波动过程中,人民银行积累了丰富的经验和政策工具,并将继续创新和丰富调控工具箱,针对外汇市场可能出现的正反馈行为,要采取必要的、有针对性的措施。”这是中国人民银行公开承认,它拥有操纵货币的丰富经验,并准备继续这样做。

  这种行动模式违反了中国在20国集团关于避免竞争性贬值的承诺。美国财政部继续敦促中国提高中国汇率和外汇储备管理操作和目标的透明度。

  针对美国财政部的做法,中国人民银行于8月6日下午发布公告对美国财政部将中国列为“汇率操纵国”的做法表示遗憾。中国人民银行认为,美国这一标签的行为不符合美财政部自己制订的所谓“汇率操纵国”的量化标准,是任性的单边主义和保护主义行为,严重破坏国际规则,将对全球经济金融产生重大影响。这不仅会严重破坏国际金融秩序,引发金融市场动荡,还将大大阻碍国际贸易和全球经济复苏,最终会自食其果。美国这一单边主义行为还破坏了全球关于汇率问题的多边共识,会对国际货币体系的稳定运行产生严重的负面影响。中方奉劝美方悬崖勒马、迷途知返,回到理性和客观的正确轨道上来。

  04 国际货币基金组织的监管规定

  《国际货币基金协定》第四条第一节规定了成员国在外汇安排方面的一般性义务,特别是第三项规定成员国应当“避免操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支有效的调整或取得对其它成员国不公平的竞争优势”。IMF执行董事会于1977年、2007年和2012年先后三次通过了与上述第四条相关的决议。现行有效的与汇率操纵相关的内容主要体现在2012年7月18日通过的《双边和多边监督决议》(决议号:15203-(12/72),以下简称《2012年决议》)的第二部分和附件A中。根据附件A的规定,只有在满足以下两个条件的情况下,才可以认定一国违反《国际货币基金协定》第四条第一节第三项的规定,即:

  一是成员国有操纵汇率或者国际货币体系的行为。即实施了以汇率水平为目标,并实际影响了汇率水平的货币政策;操纵可能导致了汇率变动或者阻止这种变动;

  二是成员国操纵汇率是为了实现阻碍国际收支的有效调整或者为了获得对其他成员国不公平的竞争优势目的。为了获得对其他成员国不公平的竞争优势,成员国(1)实施了以汇率低估为形式的,以获得严重汇率偏差为目的的政策;(2) 获得严重偏差的目的是为了增加净出口。[5]

  《国际货币基金协定》第四条第三节授权IMF对各成员国的汇率政策进行严格的监督,并制定出具体的原则,以在汇率政策上向各成员国提供指导。根据《2012年决议》的规定,持续的对话和劝告是IMF进行有效监督的关键支柱。IMF的监督范围包括:(1)通过双边对其成员的汇率政策、货币、财政和金融政策进行监督,以评估汇率政策以促进收支平衡,国内经济和金融政策在促进国内稳定等,并指导(advise)成员国进行必要的政策调整;(2)通过多边来监督国际货币制度,以保证其有效实施,在此监督下IMF并不要求成员国改变其政策,但是可能与该成员讨论其政策的影响并提供替代性政策建议。

  05 初步的影响分析

  美国财政部本次将中国认定为汇率操纵国所依据的是1988年法案,根据该法案,美国财政部可以采取的措施是发起双边或通过IMF与该国进行磋商,确保该国尽快调整汇率政策,实现有效收支调整和消除不公正的竞争优势。即使美国将中国的汇率操纵问题诉诸IMF,根据IMF现行的监管规定,其可以采取的措施也只是指导成员国进行必要的政策调整,并没有授权IMF或美国对中国采取制裁性措施。实际上,IMF于今年4月结束了对中国汇率纵方面的审查,并没有得出中国操纵汇率的结论。因此,不论是从美国国内法还是IMF的规定,被宣布为汇率操纵国,均不存在类似于美国301关税那样的制裁措施。

  美国此时将中国宣布为汇率操纵国的主要原因可能还是减少人民币贬值对美国加征关税的对冲作用。美国于8月1日宣布将于9月1日对来自中国的3000亿美元商品加重关税,随后人民币在数日内大幅贬值。人民币贬值增加了中国出口产品的竞争力,在一定程度上抵消了美国加征关税的影响。因此美国此时突然将中国宣布为汇率操纵国,可能会从心理和舆论上影响市场对于人民币是否会持续贬值的预期,从而减少人民币贬值对美国加征关税的对冲作用。

  [1] 参见 https://www.treasury.gov/resource-center/international/exchange-rate-policies/Documents/authorizing-statute.pdf.

  [2]

  [3]Appendix: Analysis of Exchange Rates Pursuant to the Act,source from https://www.treasury.gov/resource-center/international/exchange-rate-policies/Documents/appendix.pdf, last visit on June 16, 2019.

  [4] 参见https://home.treasury.gov/system/files/206/2019-05-28-May-2019-FX-Report.pdf

  [5] Selected Decisions and Selected Documents of the IMF, Thirty- Ninth Issue, Prepared by the Legal Department of the IMF, As updated as of March 31, 2017, Source from https://www.imf.org/external/pubs/ft/sd/2017/IMF_Selected_Decisions_39e.pdf, pages 25-41.

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