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管健、魏宏霖:历史上的汇率战
2019-08-09 17:02:28
来源:国际贸易法评论(微信公号) 作者:管健、魏宏霖
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摘要
国会决定以国内立法的方式解决美元汇率问题。1988年8月23日,国会通过了《1988年贸易竞争法》,也开启美国禁止他国操纵汇率的立法。

  1971年8月15日,尼克松总统发布了第4074号公告,宣布对所有进口到美国的应税物品征收百分之十的进口附加费,并宣布该措施是为了应对不公平的汇率对美国商品所造成的冲击。自1988年以来,又先后将韩国、中国及中国台湾地区等三个国家/地区认定为汇率操纵国/地区。韩国于1988年、中国台湾于1988年及1992年、中国于1992年至1994年等被列为汇率操纵国/地区[1]。韩国及中国台湾经过与美国的协商,美国对于韩国及中国台湾提出停止中央银行干预外汇市场、放开资本项目等要求,使得韩元和新台币都经历了升值的过程,而且对美贸易顺差也明显收窄。中国经过与美国的协商,中国开始进行汇率制度改革,并实行以市场供求为基础的“有管理的浮动汇率”制度。

  一、1971年“进口附加费”

  1971年,由于布雷顿森林(Bretton Woods)所建立的国际货币秩序逐渐僵化,美国面临着国际收支危机,对于美国而言国际货币改革的必要性逐渐浮现。8月15日,尼克松总统发布了第4074号公告(Proclamation 4074:Imposition of Supplemental Duty for Balance of Payments Purposes) ,宣布全国进入紧急状态,并对所有进口到美国的应税物品征收百分之十的“进口附加费”(import surcharge)[2]。当晚,尼克松总统在向全国发表的电视讲话中概述了他的新经济政策,其针对对象是失业、通货膨胀和国际投机。同时,尼克松总统也强调,这项进口附加费只是暂时的,它不针对任何特定国家。这是一项为了确保美国产品不会因为不公平的汇率而处于不利地位的应对方案,当不公平待遇结束时,进口附加费也会相应的结束[3]。虽然尼克松强调此次没有明确“针对任何特定国家”,但尼克松政府主要关心的是迫使日本与美国进行谈判,使日元升值24%。当时负责货币事务的财政部副部长保罗·沃尔克(Paul Volcker)也认为,“总统一直相信进口附加费既是一种必要的谈判策略,也是一种吸引公众支持的方式”[4]。在接下来的几个月,美国与十国集团(The Group of Ten,简称G-10)进行了谈判以解决货币危机,并且说服西德和日本对于本国货币进行重新估值。12月18日,尼克松总统宣布缔结“史密森协定”(The Smithsonian Agreement of the Group of Ten),并宣称其为“世界历史上最重要的货币协定”。12月20日,尼克松总统宣布取消进口附加费。作为对进口附加费的回应,几家进口商提起诉讼,指控尼克松总统缺乏征收附加费的权力。美国政府辩称,他有权根据《1917年对敌贸易法》(Trading with the Enemy Act, 1917 )第5(B)(1)(B)条征收进口附加费。美国海关和专利权上诉法院(The United States Court of Customs and Patent Appeals)在United States v. Yoshida International一案中认定,“无可争辩的是,对敌贸易法实际上确实将‘进口管制’的权力授权给总统,但仅限于战争期间或国家紧急状态下使用”(incontestable that [TWEA] does in fact delegate to the President, for use during war or during national emergency only, the power to 'regulate importation')[5],并认为征收附加费的行政命令符合相应法律规定,原因是它“与所面临的紧急情况有着非常合理的关联”(bore an eminently reasonable relationship to the emergency confronted)。一年后,海关和专利权上诉法院在Alcan Sales, Div. of Alcan Aluminum Corporation v. the United States中也做出了同样的判决[6]

  二、1985年《广场协议》

  1978年,美元对日元又开始升值,到1982年,美元对日元的升值超过了50%,并在1983年11月达到了277日元比1美元的历史新高点。与此同时,美国对日本的贸易赤字从1979年的86亿上升到1980年的104亿、1981年的158亿、1982年的170亿美元[7]。美国国内普遍认为,货币利差与美元的通货膨胀这两个因素造成了美国对日本的竞争力严重恶化,从而导致了几百万美国工人失业。美元与日元的汇率问题引起了国会的重视,美国参议院的外交委员会为此委托了会计总署进行美元与日元关系的彻底审查,特别是审查日本政策是否影响汇率以及是否有利于日本这一问题。1983年4月,会计总署得出了结论,认为汇率受多种因素的影响,不能仅求助于国际贸易或具体的双边关系而获得充分的解释。会计总署得出的汇率受多种因素影响的结论使得国会没有对汇率问题引起进一步的重视。1985年4月,美国众议院财政委员会通过了《国会众议院财政委员会107号一致决议》, 这个决议要求总统采取行动减少美国正在日益增长的商品贸易赤字,对日本不公平的贸易做法采取相应的措施。由此,在美国的力促下,1985年9月22日,法国、西德、日本、美国和英国等五国财政部长和央行行长会议在纽约的广场宾馆举行,会议通过了干预货币市场、贬值美元的《广场协议》(Plaza Accord)。协议要求“汇率应当在调节外部平衡中发挥作用,……非美元主要货币针对美元更进一步的有序升值是可取的,为此应适时紧密合作和采取行动” [8]。《广场协议》的签署标志着美国汇率政策开始转变,从单边不干预转变为积极促进美元贬值和多边合作,向世界发出了美国汇率政策巨大转变的信号。

  三、《1988年贸易竞争法》和认定汇率操纵国的历史

  《广场协议》签署后的两年内,美元汇率在多国联合干预下贬值,美元的下跌极大地削减了外国的竞争力。但是,美元只是针对浮动汇率的货币下跌,而针对操纵汇率获得贸易竞争优势的主要贸易竞争者的汇率却相当停滞。主要贸易国/地区将它们的货币紧扣美元,并持续维持与美国的巨大双边顺差,如新台币和韩元盯住美元仍然保持价值低估,使得根本性的汇率偏差和汇率的异常波动继续侵蚀着美国产业在世界市场的竞争力。另一方面,过去的国际汇率现实强烈地说明了国际货币制度作为稳定世界经济和金融的基石是无效的,现行的国际汇率体制难以为世界贸易和投资提供最稳定的可行框架。为此,国会决定以国内立法的方式解决美元汇率问题。1988年8月23日,国会通过了《1988年贸易竞争法》,也开启美国禁止他国操纵汇率的立法[9]。1988年10月,美国财政部发布了第一份《国际经济和汇率政策报告》, 这份报告认定了韩国和中国台湾操纵了汇率,并宣布将发起协商。韩国和中国台湾因此前维持资本和外汇控制,除真实汇率仅在1985年9月的《广场协议》后有温和上升外,基本阻止货币升值。到1988年,两者呈现出巨大的国际收支经常项目盈余和与美国的双边贸易顺差[10]。此外,美国希望以汇率作为韩国和中国台湾开放市场的筹码。同时,也因为韩国和中国台湾在军事安全方面同美国有着非同寻常的关系,无法承受关系恶化带来的危险后果,因此它们都开始与美国进行协商。中国台湾于1989年4月改革了汇率体制,从1988年10月至1989年10月间升值台币12%,与美国的双边贸易顺差跌落;韩国政府于1990年3月宣布改变汇率体制,韩国的外汇市场逐渐自由化,同时其国际收支经常项目盈余也消失。1992年5月,中国因为对汇率的管制和干预且与美国有着较大的双边顺差和国际收支经常项目盈余而被认定为汇率操纵国。1994年,经过与美国的协商后,中国开始汇率制度改革,实行以市场供求为基础的“有管理浮动汇率”制度,也因此中国至1994年7月开始,未再被认定为汇率操纵国[11]。此外,1994年世界贸易组织(WTO)成立,美国政府一度停止进行对“汇率操纵国”的认定。……

  注释

  [1] 张焕波,《关于特朗普政府拟将中国定为汇率操纵国的分析与建议》,中国智库经济观察,2016年。

  [2] Proclamation 4074—Imposition of Supplemental Duty for Balance of Payments Purposes.

  [3] Address to the Nation Outlining a New Economic Policy: "The Challenge of Peace."

  [4] Daniel J. Sargent, A superpower transformed : the remaking of American foreign relations in the 1970s, Oxford University Press, 2015.

  [5] United States v. Yoshida Intern.

  [6] Alcan Sales, Div. of Alcan Aluminum Corporation v. United States.

  [7] 龙骁,《存或废:现实窘境下的美国汇率操纵标准》,福建论坛·人文社会科学版,2013年第5期。

  [8] 管涛,《国际经贸舞台上的货币恩怨:广场协议的正确解读》,企业观察家,2019年第4期。

  [9] 魏世俊,《略论美国一九八八年综合贸易和竞争法》,国际贸易,1989年第2期。

  [10] Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States, Oct. 1988.

  [11] Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States, July 1994.

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