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中国生育报告:2019
2019-06-04 14:42:30
来源:泽平宏观 作者:任泽平 熊柴 周哲
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摘要
住房、教育、医疗等直接成本高是抑制生育行为的“三座大山”,“四二一”机构的家庭养老负担重、挤压生育,女性劳动参与率较高但就业权益保障不够,导致机会成本高。
  1 中国70年生育政策及情况演变:人口危机临近

  1.1 生育政策演变:从家庭自主到政府计划,从鼓励到严控再到放松

  1949年以来,中国生育政策经历了四个阶段:一是1949-1953年鼓励生育阶段:限制节育及人工流产。毛泽东在1949年8月谈到“世间一切事物中,人是第一个可宝贵的。在共产党领导下,只要有了人,什么人间奇迹也可以造出来。”1950年4月,卫生部和军委卫生部联合发布办法禁止非法打胎。1952年12月,卫生部发布《限制节育及人工流产暂行办法》。1953年1月,卫生部通知海关禁止进口查避孕药和用具。

  二是1954-1977年宽松计划生育阶段:从节制生育到“晚稀少”政策。1953年第一次人口普查发现全国人口为6.02亿、大幅超出政府预期,同时人口暴增的滞后效应逐渐体现,节制生育政策逐渐被提出。1955年3月,中共中央提出“节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性的问题。”1956年9月,周恩来在中共八大上重申“提倡节制生育”方针。1957年2月,毛泽东在最高国务会议上提出“人类要控制自己,做到有计划地增长”。1958年大跃进运动使得“人多力量大”观点一度成为主流,马寅初建议控制人口的“新人口论”被批判。随着大跃进失败及自然灾害影响,中国于1959-1961年进入三年困难时期,节制生育政策再次被提出。1962年12月中共中央、国务院下发《关于认真提倡计划生育的指示》,1966年1月中共中央下发《关于计划生育问题的批示》。但随后文化大革命开始,计划生育工作受冲击。

  1971年7月,国务院要求“在第四个五年计划期内使人口自然增长率逐年降低,力争到1975年城市降到10‰左右,农村降到15‰以下”。在当年制定“四五”计划中,提出“一个不少,两个正好,三个多了”。1973年12月第一次全国计划生育工作汇报会提出“晚、稀、少”的政策。“晚”指男25周岁、女23周岁以后结婚,女24周岁以后生育;“稀”指生育间隔为3年以上;“少”指一对夫妇生育不超过两个孩子。

  三是1978-2013年严格计划生育阶段:独生子女政策、“一孩半”政策、“双独二孩”政策,计划生育一票否决。1978年末开始改革开放后,经济社会多数领域从政府计划转向市场调节,生育权却进一步从家庭上收到政府集中管理。1978年3月,“国家提倡和推行计划生育”首次被写入宪法。1978年10月,中央明确提出“提倡一对夫妇生育子女数最好一个,最多两个”。1980年2月,新华社公布有关人员的《中国人口百年预测报告》,称如果生育趋势不变中国人口到2050年将达到40亿,引起震动。1980年9月,中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》,要求每对夫妇只生育一个孩子。从此,旨在控制一代人生育率的“独生子女政策”在全国全面启动和实施。1982年9月,计划生育国策被写入中共十二大报告,并在同年12月落实到宪法,即“国家推行计划生育,使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”、“夫妻双方有实行计划生育的义务”。当年,湖南省常德市率先实行“计划生育一票否决制”,后在全国推行。

  由于阻力很大,1984年4月中共中央适当给部分农村地区“开小口、堵大口”,全国19个省农村逐渐调整为“一孩半政策”,即头胎生女孩的,可再生一个孩子。2001年底通过、2002年9月施行的《人口与计划生育法》规定,双方均为独生子女且已生育一个子女的,可以生育第二个子女。各地根据该法制定“双独二孩”政策并陆续推开,河南2011年实行、全国最晚。根据社科院蔡昉(2018)统计,2010年之前独生子女政策覆盖全国35.9%的总人口,一孩半政策覆盖52.9%,二孩政策覆盖9.6%口,三孩及以上的政策覆盖1.6%。

  四是2014年至今放松计划生育阶段:从“单独二孩”到“全面二孩”。2013年卫生部与国家计划生育委员会合并为国家卫生和计划生育委员会,同年11月中共十八届三中全会决定启动“单独二孩”政策。因效果不好2016年推行“全面二孩”政策,《人口和计划生育法》修订为“国家提倡一对夫妻生育两个子女”。2018年不再保留国家卫生和计划生育委员会,组建国家卫生健康委员会,这是自1981年国家计划生育委员会组建以来,国务院组成部门中第一次没有“计划生育”名称。

  1.2 生育情况演变:生育率走向低迷,全面二孩效应消退,出生人口即将大幅下滑

  1)1949年以来中国出现了三轮婴儿潮,总和生育率从1970年代之前的6左右降至1990年的2左右,再降至2010年后的1.5左右,第四轮婴儿潮因长期严格计划生育未能如期出现。总和生育率指每个妇女一生平均生育子女数,但官方数据存在对低龄人口的漏登导致低估总和生育率。我们基于教育部门的小学生入学数据和漏报率修正了近年总和生育率。第一轮婴儿潮出现在1950-1958年,因新中国成立后人民生活安定、经济恢复发展、医疗卫生条件改善,出生人口年均2100万,峰值接近2300万(1954年),出生率基本在30‰以上,总和生育率平均5.3。1959-1961年三年困难时期,出生人口、出生率、总和生育率均大幅下滑。第二轮婴儿潮出现在1962-1975年,出生人口年均2628万,峰值超过3000万(1963年)。这其中既有三年困难时期过后的补偿性生育因素,也与文化大革命时期计划生育工作受冲击有关。不过,在1970年代“晚稀少”政策下,1970-1977年出生人口从1970年降至1789万,出生率从33‰降至19‰,总和生育率从5.8降至2.8,1980年更是低至2.3。第三轮婴儿潮出现在1981-1991年,出生人口年均2260万,峰值2550万(1987年),出生率大致在20‰-23‰之间,总和生育率平均2.3。之后出生人口逐渐降至2003年的约1600万,官方总和生育率降至1.4左右、修正后约1.6。第四轮婴儿潮应在2010年后出现,但因长期严格执行计划生育而消失,2010年官方总和生育率降至1.18,修正后仅1.5。

  全面二孩政策不及预期,生育堆积效应业已消退,2018年出生人口降至1523万,即减少约12%。“单独二孩”和“全面二孩”政策均未能扭转低迷生育趋势。2014年“单独二孩”放开后,出生人口1687万、比2013年增加不到50万。2016年“全面二孩”放开后,出生人口攀至1786万、创2000年以来新高,但2017年就降至1723万。从分孩次生育情况看,2014年以来二孩总和生育率明显回升,这主要在于75后较强的二孩生育意愿集中释放,但一孩生育率走低和育龄妇女规模逐年下滑,预示出生人口后将大幅下滑。2013-2017年二孩总和生育率明显回升,二孩出生人口占比从31.1%上升至51.3%。但一孩总和生育率总体下滑,出生人口占比从64.3%大幅下滑至42.0%。一孩总和生育率的明显下滑意味着不少年轻人连一孩都不愿意生,而没有一孩就不会有二孩。2018年中国出生人口比2017年减少200万、约12%,总和生育率降至1.52。

  育龄妇女规模已见顶下滑,2030年20-35岁主力育龄妇女规模将比2018年减少29%,其中20-35岁生育高峰期妇女将减少41%,后续出生人口恐将大幅下滑,预计2030年将降至1100多万、较2018年减少26%。在修正人口普查数据中的低龄人口漏登后,我们估计了1982-2030年育龄妇女情况。1982年中国15-49岁育龄妇女规模为2.5亿,到2011年达3.8亿人的峰值,2018年降至3.5亿,预计到2030年将降至3.0亿。其中,20-35岁的主力育龄妇女从1982年约1.2亿增至1997年1.9亿的峰值,到2018年降至近1.6亿,预计到2030年将降至1.1亿;25-30岁生育高峰期妇女2018年约7000万,预计到2030年将降至约4100万,降幅约41%。在此背景下,预计2030年出生人口将降至1100多万。

  2)中国生育率下降速度前所未有,当前不仅远低于2.45的全球平均水平,还低于1.67的发达国家水平。根据联合国统计,1950-2015年美国总和生育率从3.3降至1.9,日本从3降至1.4,印度从5.9降至2.4,均远小于中国的总和生育率从6到1.6的降幅。2016年中国总和生育率为1.62,在全球位居倒数,不仅远低于2.45的全球平均水平,还低于1.67的高收入经济体水平。与墨西哥、巴西、马来西亚、俄罗斯等人均GDP相近的国家相比,中国总和生育率仍然偏低。

  1.3 影响:劳动力萎缩,老龄化加速,人口即将见顶,人口红利消失,剩男问题严峻

  1)劳动力规模持续萎缩,2050年将比2018年大幅减少24%。1978年改革开放后,中国依靠庞大且年轻的劳动力资源,以及与之相关的巨大市场,快速成长为世界第二大经济体。1962-1975年第二轮婴儿潮人口是改革开放40年的建设主力,生产和储蓄多,消费少,导致储蓄率和投资率上升,储蓄超过投资部分产生贸易顺差,同时过剩的流动性和人均收入水平提高推动消费升级,经济潜在增速较高。在长期低生育率背景下,中国15-64岁劳动年龄人口比例及规模分别在2010年、2013年见顶,而日本、美国、英国的劳动年龄人口比例分别在1991、2009、2013年见顶,当时的人均收入远高于中国。2018年中国劳动年龄人口降至约9.9亿,中国就业人员总量首次出现下降。按照当前趋势,到2050年中国劳动年龄人口将在2018年的基础上再减少2.4亿至7.5亿,即减少约24%。根据2010年人口普查资料,80后、90后、00后人口分别为2.19亿、1.88亿、1.47亿,90后比80后少约3100万,00后比90后少4100万。随着劳动力供给总量持续萎缩,劳动力成本将日益上升,部分制造业已经开始并将继续向东南亚、印度等地迁移。从边际上看,中国人口红利已经结束,面临“未富先老”局面,未来储蓄率和投资率将逐渐下降,消费率将逐渐上升,经济潜在增速下滑。从绝对水平看,当前中国人口总抚养比约40%,未来一段时间仍处于人口负担相对较轻的“人口机会窗口期”(小于50%)。

  2)人口老龄化加快,养老负担日益加重,2018-2050年中国老人比重将从12%快速升至30%。老龄化是全球普遍现象,但中国由于计划生育老龄化速度前所未有。1970-2015年中国人口年龄中位数从19.3岁快速升至37.0岁,预计2050年将达50岁。从国际看,2015年美国、欧洲、日本、印度人口年龄中位数分别为37.6、41.6、46.3、26.7岁,到2050年将分别为42.0、46.6、53.2、37.5岁。从65岁老年人口占总人口超过7%的老龄化过渡到超14%的深度老龄化,法国用了126年、英国46年、德国40年、日本25年(1970-1994年);从深度老龄化到老年人口占比超过20%的超级老龄化,德国用了36年(1972-2008年),日本用了21年(1995-2006年)。中国2001年65岁及以上人口占比超过7%、进入老龄化社会,2018年占比达11.9%,预计中国将用约22年、即于2023年前后进入深度老龄化社会,再10年后即2033年前后进入超级老龄化社会,2050年达30.0%,老龄化速度前所未有。而且,由于人口基数大,老年人口规模也是前所未有。2018年中国65岁及以上人口已达近1.7亿,预计2050将达3.9亿,届时每3.3个中国人中就有1个65岁以上的老人。

  中国将逐渐成为世界上养老负担最重的国家之一,严重拖累国家财政、制约经济活力。从城镇职工基本养老保险基金看,中国累计结余可支付时间从2012年的18.5个月逐渐下降至2017年的13.8个月,养老金抚养比(在职人数/退休人数)降至2.65。2017年有6省养老金入不敷出,15个省的累计结余可支付时间在10个月以下,7个省的养老金抚养比已降至2以下。其中,黑龙江养老保险基金从2013年开始持续“入不敷出”,2016年累计结余转负。并且,随着老龄化加剧,医疗支出压力也将越来越大。根据国家卫生服务调查,2003-2013年中国调查地区居民两周患病率(患病人次数/调查人数)从14.3%增至24.1%;其中65岁及以上人口患病从33.8%增至62.2%,2013年老年人口的患病率是平均水平的2.58倍。

  3)人口峰值临近,远期中国人口总量将急剧萎缩,2015-2100年中国人口占全球比例将从19%降至7%。联合国对中国人口规模有9个预测方案,其中无变动方案和固定生育率方案对未来总和生育率假设均为1.60,比较接近现实,分别将于2023、2026年达到14.2亿、14.3亿人的峰值。根据我们预测,按照当前1.5左右的总和生育率的发展趋势,中国人口将在2024年前后见顶,见顶之后前25-30年内人口萎缩速度较慢,但随着高生育率时期的出生人口进入生命终点后,萎缩速度将明显变快。2050年中国人口将较2024年减少仅8%,2075年中国人口将较2050年减少21%,2100年中国人口将较2075年减少23%,即降至约8亿。1950年中国人口占全球比例为22%,2015年小幅降至约19%,2100年将大幅降至约7%。如果进一步展望至2200年,中国人口将降至仅约2亿,人口占全球比例还将继续下降。随着人口总量萎缩,中国的大市场优势将逐渐丧失,综合国力也将受到影响。

  4)出生人口性别比从1980年代开始逐渐严重失衡,“剩男”问题日益突出。90后、00后男女性别失衡非常严重,出生人口性别比一度超过120。1982年中国出生人口性别比为107.6,1990年超过110,2000年接近118,之后长期超过120,2008年后开始持续下降,2017年已降至111.9。根据2010年人口普查资料,00后男女性别比达119,男性比女性多近1300万;90后男女性别比达110,男性比女性多近900万。80后、70后未婚人群男女性别比分别为137、308。2015年中国30岁及以上未婚男性规模已超2000万,预计到2040年将超4000万。1990年中国30岁及以上未婚男性仅略超1000万人,2000年超过1600万,2015年超过2000万。从城乡分布看,农村“剩男”问题比城市和建制镇更严重,2015年农村30岁以上男性未婚率为5.7%,超过城市的4.3%和建制镇的3.6%。从受教育程度看,未上过学的男性未婚率高达15%;其次是因为学习深造推迟进入婚姻市场的研究生学历男性,未婚率高达9%。随着1990年以来高性别比的出生人口逐渐进入婚嫁年龄,预计未来“剩男”问题还将更为突出,到2040年可能达约4000万。“个人困扰”的婚姻挤压问题可能演变为“公共问题”的人口安全问题,包括妇女买卖、性骚扰、性犯罪等。

  5)失独家庭已达百万。独生子女死亡可能会让整个家庭面临崩溃,抚养、赡养、经济、教育等家庭功能和社会化功能将逐渐弱化甚至消失。有关研究表明,当前中国已累计超过100万个,且每年“失独家庭”增加7.6万个,此外还有数量较大的“残独家庭。

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