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从政治控制到社会控制:中国二元户籍制度的建立(上)
2019-02-26 11:05:51
来源:合传媒 作者:王海光
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摘要
在民国时期,户籍登记等静态管理归属民政机关,有关治安的人口动态管理由警察机关负责。中共在接管城市后,遂将民政机关的户籍管理职能纳入公安机关,由公安治安部门实行统一管理。
——对中国当代户籍制度形成建立过程的历史考察


  内容提要:

  中共的户籍管理工作从接管城市开始起步。最初的户籍建设是从新政权公安保卫工作和维护社会治安、建立革命秩序的需要切入的。1949年后,在镇反运动中,先在城市和重点地区建立了户口登记制度。其功能主要是对嫌疑人员进行政治控制,维护社会治安,对人口迁徙流动没有加以限制。1953年国家开展大规模经济建设后,建立农村户籍制度的迫切性也凸现出来。其中,统购统销和农业合作化是两个关键因素。统购统销和农业合作化运动造成农村社会十分紧张,农民大批流入城市,城市人口压力剧增,政府采取了种种限制农民进城的政策,并逐渐把限制人口流动和迁徙的功能纳入到了户籍管理之中。户籍管理的重心开始由政治控制向社会控制偏移。随着社会主义改造的完成,工农收入差距越发拉大,城乡冲突越来越激烈,政府阻止农民进城的措施也越发严厉。政府从户口管理、粮油供应、劳动用工等方面严格控制城市人口,划分出“农业户口”与“非农业户口”,以行政手段强行建立起了城乡隔离带,形成了“户警一体”的管理体制和城乡分治的管理方式,最终将限制人口自由迁徙的功能纳入了户籍管理制度。1958年1月,国家颁布《中华人民共和国户口登记条例》,标志着中国城乡二元户籍管理制度的正式建立。在统购统销、农业合作化运动中不断发展起来的城乡二元社会利益格局,终于以行政法律的强硬手段确立下来。

  一、从传统户籍制度到现代户籍制度的演变

  户籍制度是政府运用相关的行政手段对所辖人户进行登记和管理的一项基本的国家行政法律制度。学界一般认为,户籍制度有狭义和广义之分。狭义的户籍制度是指国家依法收集、确认、登记人口基本信息的有关法律制度,如姓名、年龄、出生、死亡、职业、婚姻、教育程度、亲属关系、法定地址等内容;广义的户籍制度不仅是提供人口统计的基本信息资料,还包括与人户的身份、职业、迁徙等基本权利密切相关的一系列社会管理制度。中国户籍制度概念,一般都是指在社会管理和控制意义上的综合性广义的户籍制度。

  古代中国是世界上最早制定一套严密的户籍管理制度的国家。中国传统户籍制度源远流长,发展于春秋,定型于秦汉,以后各朝各代历经变化,从秦汉的“编户齐民”发展到明清的保甲制度,沿袭了两千多年。传统户籍制度是与中国王朝政治中央集权体制相联系的一项基本制度。其基本功能是通过人口统计,“人户以籍为定”,提供分配土地和征发税赋徭役的依据,强制百姓履行为国家服役的义务,是皇权专制主义“纳贡制度”的法律体现。同时,这种和土地制度密切联系的,以家庭为本位的人口管理方式,为农业社会的秩序提供了制度保障。在“口系于户、户著于地”的传统户籍制度下,以编户为单位,把血缘和地缘紧密联系起来,提供了维护社会治安、教化乡里、规定身份等级、稳定宗族组织、限制自由迁徙、实现安土重迁等诸项社会整合功能,保证了中国农耕文明的长期稳定性。

  当代中国户籍制度是指1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为表征的城乡二元分割的户籍制度。在这个户籍制度上,附着了粮油供应制度、劳动就业制度、医疗保健制度、教育制度、福利制度等十几项制度,形成了一整套城乡隔离体系,限制了公民迁徙自由,堵塞了农村人口迁往城镇的道路,以保障城镇人口在就业、教育、社会福利等方面的权益。这项制度将全体国民分割成城镇人口和农村人口两大社会集团的户籍身份,在古今中外的世界史范围中都是罕见的,人数最多的农民实际上长期没有享受到平等的国民待遇。可以说,这是一项独具中国特色的制度安排。

  当前,户籍改革已经成为中国大陆最热门的讨论话题之一,对其诟病的分析批判以及对其改革的对策研究可谓车载斗量。尽管分析的角度有差异,有的是从公民权益保障方面,有的是从国家现代化战略方面,有的是从城镇化发展方面,等等;结论也各有侧重,如影响了中国统一市场的形成,迟滞了中国城市化的进程,阻碍了农村剩余劳动力的转移,损害了宪法赋予公民的基本权利,造成了人口统计数据的混乱,人为地制造了公民身份的先天不平等和国民待遇不公,等等;但是基本点都一致,即:这是一个既没有体现公正也没有实现效率的制度。

  如果我们能够进一步考察,就会发现这个城乡二元户籍制度在1958年的建立,既不是中国自晚清以来法律近代化发展过程中自然延续的结果,也不是对苏联、东欧的人口管理模式的制度移植;既不符合中共在夺取政权开国创制时期标榜的人民民主的价值理念,也不符合社会主义国家倡导的公正、平等的正义原则。也就是说,中国当代城乡二元户籍制度的产生,是中共执政后应对各种矛盾的被动选择,有其发生的自在逻辑。

  现代户籍制度是建立在保障公民自由平等、居住自由、迁徙自由等基本权利之上的人口管理制度,意味着从义务本位的臣民身份到权利本位的公民身份的转变。建立现代户籍制度是从传统国家走向现代国家的一个基本标志。从城乡二元户籍制度的体制特征来看,无疑是带有传统户籍制度的义务本位的鲜明印记。国家以户籍制度为工具施之强大的社会控制功能,农民实际上又被束缚在土地上,为城市和工业化提供积累。所以,要认识这一变化的实质意义,还需从中国现代法制变迁的角度溯其源流。

  20世纪初年,风雨飘摇中的晚清政府开始推行宪政,认识到“宪政之进行无不以户籍为依据,而户籍法编定又必于民法与习俗而成”。清政府相继颁布《户口编审法》、《调查户口章程》,在全国范围内进行户数与口数的人口调查,为实行议会政治和地方自治的依据。1911年初,清政府颁布《户籍法》。这是中国历史上第一次用世界通行的户口登记与管理方式来规范的现代法律意义的户籍制度。虽然这部户籍法随着清政府的覆灭而搁浅,但其维护私权利益的现代户籍理念却延续下来,影响深远。

  1912年3月,中华民国临时政府颁布《临时约法》,明文规定“人民有居住迁徙之自由”。以后的北洋政府和国民政府的历次宪法都承袭了这一条文。人民的居住自由和迁徙自由的法律规定,是从臣民社会到公民社会的一个标志,促进了中国近代城市化的发展。1931年12月,南京国民政府参照英、美、德、日等国的户籍法律制度,正式颁布《户籍法》,重新明确了户籍为私权保障、地方自治之依据的立法理念。1934年,国民政府对户籍法进行了第一次修订。1942年,国民政府在内政部设置户政司,掌管户籍行政。抗战胜利后,国民政府作为国家战后重建的一项基本制度建设,于1946年1月第二次修订《户籍法》。此次修订,简化了户籍登记程序,以民政部门为户籍行政主管机关,强调户籍登记的人口权威性与唯一性,但其基本原则仍与1931年的旧法无异。1946年6月,国民政府行政院公布《户籍法实施细则》,比较详细地规定了户口调查、户籍登记、国民身份证、户口统计等事项。是年夏,按照《户籍法》规定,给年满18岁的国民发放国民身份证,列有姓名、性别、出生年月、住址、教育程度等项,并粘贴照片及指纹。这部《户籍法》及其实施细则,后经多次修正,在台湾地区沿用至今。

  如上所述,国民党在大陆执政期间,在法理层面上,延续了晚清以来户籍法的私权原则,确立了保障国民居住自由、迁徙自由等条款,并使其更趋完善。但在实践层面上,由于外患内战等原因,户籍法实际上没能得到很好地实施。

  作为长期在农村根据地环境搞武装斗争的中共党人,对现代户籍制度比较隔膜,也没有户籍管理的经验,但在理念上一直是把争取人民的基本权利作为自己义不容辞的政治责任。在1945年4月的中共七大上,中共提出了“将中国建设成为一个独立、自由、民主、统一和富强的新国家”的建国目标。毛泽东在大会上讲:“人民的言论、出版、集会、结社、思想、信仰和身体这几项自由,是最重要的自由”。认为“在中国境内,只有解放区是彻底地实现了”。毛泽东在这里所讲的“身体”自由,从文中还提出废除保甲制度的要求来看,是包括居住自由和迁徙自由的,还应是比国民党做得更好。会上,毛泽东还给全党同志展现了一幅“新中国”的工业化会带来的大规模人口流动的未来发展前景:农民是工人的前身,“将来还要有几千万农民进入城市,进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业,建设很多的近代的大城市,就要有一个变农村人口为城市人口的长过程”。

  不但从中国现代政党追求的民主理念讲,迁徙自由是毋庸置疑的公民权利;即是从中共所追求的国家建设的目标模式上,苏联老大哥也是实行迁徙自由的国家。在1949年新政协制定的国家临时约法《共同纲领》中,明确规定了“中华人民共和国人民有居住、迁徙的自由权”。

  虽然,中共新政权的户籍制度是在否定国民政府的户籍法体系的基础上重新建立起来的,但仍是强调保障人民居住自由、迁徙自由的权利为其立法原则。从价值观念上看,无疑还是具有现代法律意识的。

  二、中共接管城市政权和户籍制度的草创时期

  中共政权在建立户籍制度方面的最初实践,是在中共从农村走向城市、建立城市政权的过程中开始的。首先是从接管城市的治安需要开始认识到建立户籍制度的重要性。

  中共长期在农村根据地环境进行战争动员,因农村社会的同质化程度高,其组织动员活动不需要建立户籍制度。城市人口集中,成分复杂,流动性大,社会治安问题多,中共在进入城市后,很快认识到建立户籍制度对接收和管理城市有十分重要的作用。在占领东北大城市时,中共即开始了建立户口管理制度的实践,并作为控制城市、维护治安的一个重要环节。1947年9月,中共哈尔滨市委在全市进行了第二次人口调查登记,基本查清全市的户数人口,发现并控制了一批政治性和社会性的嫌疑人口,建立了户口管理制度。

  1948年6月25日,东北公安总处根据哈尔滨、佳木斯、北安、双城等地的经验,制定并颁布了《关于户口暂行管理办法》。《管理办法》就户口管理的目的、范围、方法和重点作了明确规定,并且将“反革命嫌疑及有违法行为、破坏治安之嫌疑住户”另设嫌疑住户登记册。在这些嫌疑住户发生迁移变动时,要求区街公安机关之间,“应相互通报情况,随时登记材料,以便继续了解,发现问题,打击坏人”。这是中共在这一时期最早制定的比较全面的户口管理法规。

  不久,东北公安总处又实行了居民证制度。居民证作为证明居民身份和在东北地区旅行的通行证明,按捺指纹,并留存底档登记证明。

  东北各地在户口调查登记后,按照《管理办法》的有关规定,建立起了统一的户口管理制度,对参加过国民党各类组织的人员和破坏社会治安的分子,都按特殊人口(嫌疑住户)专门控制和重点掌握。

  1948年8月4日,中共中央社会部批转《关于东北城市公安工作经验通报》。《通报》指出:“户口问题是管理城市的重要环节之一,因城市集中而又复杂,良莠难分,坏人到处活动,毫无限制,无有户口、门牌,搬来搬去,不但在治安方面有很大困难,就是邮政、电话、电灯、自来水等管理,亦无法进行。同时建立户口管理制度,弄清人数户数,阶级成份,掌握户口动向,不但利于公安,而且对于战勤负担,国民教育,发展生产,配给粮食,组织群众,都有帮助。”

  中共在东北接管城市的经验教训,提供了最初的样板,为以后关内各地接管城市所吸收。各地在接管城市的实践中,对户籍管理都给予高度重视。一般是在军事管制时期,各系统接管完毕后,即开始清查户口,补报登记人户,建立户籍管理制度。随着城市接管经验的丰富,中共在户籍管理上也形成了一套比较成熟的做法。以沈阳和上海的接管为例:1948年11月中共接管沈阳时,还比较缺乏管理城市的经验,机械地搬用农村的工作方法,户口管理非常混乱。24个分驻所的户口调查簿和1个分局的户口卡片全部失落。还有2.8万户、10万余人没有户口。清理整顿户口中,补报户口的有20多万人。到接管上海时,中共就已经形成一套比较成熟的经验。1949年5月,中共占领上海,12月20日开始查对户口,到1950年1月8日,全市户口查对工作即告完毕。

  中共在夺取全国政权时,出于意识形态的理由,对国民政府的法律体系持一概否定的态度。1949年2月,中共中央下达了《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》,国民政府的《户籍法》自然也在废除之列。中共新建的户籍制度,是在否定旧法统基础上的重建。其首要任务是巩固新政权,建立革命的政治秩序,具有鲜明的革命法制的特点。如公安部长罗瑞卿所说:“户籍工作有一条基本原则,就是保障人民的自由,对人民要宽,给以合法的最大的方便,对敌人或坏人则要加以限止、管制,对敌人和坏人要紧,使之不能乱说乱动,一言一行皆在我掌握之中”。

  中共初建的户籍管理体制主要特点有二:一是“户警合一”的管理方式,二是“特种人口”的管理办法,以保证有效地行使对敌对分子、刑事犯罪分子的政治控制。

  1. 关于“户警合一”的管理方式。在民国时期,户籍登记等静态管理归属民政机关,有关治安的人口动态管理由警察机关负责,实行二元管理。中共在接管城市后,遂将民政机关的户籍管理职能纳入公安机关,由公安治安部门实行统一管理。由警察机关办理户籍行政业务,在当时社会治安混乱的情况下,便于对城市的全面控制,有利于迅速巩固政权、建立社会秩序。这是1949年以后中国大陆“户警合一”的户籍管理体制的滥觞所出。

  然而,“户警合一”具有的“暴力性”色彩,也势必影响到户籍服务职能的正常发挥。这在当时就有所反映。1950年11月,罗瑞卿在全国治安行政工作会议上的总结报告中曾检讨说:“过去我们的户籍工作,多少侵扰了人民,麻烦了好人,……这样我们就成了‘警察人民’,而不是人民警察了。应该改正。”

  2. 关于“特种人口”的管理办法。“特种户口”调查和管理,是民国警察机关发现和控制“犯罪嫌疑人”特别是中共地下人员的一个重要手段。中共进城之后,即把这个手段拿过来反制政治敌对分子和社会不安定分子。在登记国民党军政宪特人员、党团骨干分子的基础上,各城市的公安部门确定了一批需要严加防范的特种人口。特种人口(简称特口)是指对新政权具有威胁的“反革命分子”和其他“危害治安分子”,大致分政治性和社会性两类人员。具体到各地又有不同。以南京市为例,据1950年2月的特种户口统计,分为匪特嫌疑、窃盗嫌疑、吸售烟毒嫌疑、赌博嫌疑、暗娼嫌疑、歌女舞女、无业游民七类。而且“特口”在人口所占比例也比较大。当时南京市人口976117人,其中“特口”为6457人。另据天津市1949年3月统计,全市共有居民221246户,793463人,其中“特口”即为21537人。

  1950年8月12日,中央人民政府公安部在内部颁发了《特种人口管理暂行办法(草案)》,对特种人口的类别、管理方针、管理方法、确定与撤销、材料调查与档案管理等项,作了统一的规定。确定列为“特口”的条件是:“凡曾为反动党团、特务、军政官员、或为反动派掌握的外围组织之活动分子,尚无证明其确已改悔者,及有反革命可疑尚不足构成侦察条件者,均得认为政治性特口”;“凡属封建地主、封建会门、散兵游勇、隐藏武器、扰乱金融、假冒伪造、抢劫偷盗、贩毒、聚赌、窝娼等首要分子、可疑分子及前科犯、假释犯,均得认为社会性之特口”。管理方式分“公开管理”和“秘密调查”两种。《暂行办法》是中华人民共和国出台的第一个户籍管理文件,统一了全国公安部门对重点人口的管理工作。

  中共在接管城市时,对流动人口的管理比较严格,规定了旅店和住户对暂住人员的即时上报制度。如北京市1949年规定:“大小旅栈、客店、妓院均需建立旅客登记循环簿及旅客统计日报表,于每日就寝前,向该公安派出所呈送之备查。”住户来客“住宿3日以上者,应由户主于即日持户口簿申报登记,离去时即日申报注销……”但对正常的户口迁移是放开的,包括对“特口”的迁徙都没有特别限制。《特种人口管理暂行办法(草案)》第七条规定:特口之迁徙手续与普通户口同,但须事先即时报告分局,非依法不得公开限制。

  中共在接管城市时,原有户口档案大都残缺不全,有的全部损失,人户变迁情况很乱。在进城后,各地公安机关组织了相当大的力量进行清查整顿,重新补充了缺失的资料,理清了户口的底数,初步掌握了必要的人口信息,发现和控制了政治上和刑事上的嫌疑人员,进而建立起了户口管理制度(申报迁徙、出生、死亡、旅行等),基本上克服了城市人口的混乱情况。这项工作的开展,不仅为城市治安管理打下了基础,也为中共干部学习如何管理国家提供了最初的有益经验。

  罗瑞卿1950年11月在全国治安行政工作会议的总结中,深有体会地说:“户籍工作是一件巨大的工作,做好了,对于我们保卫人民利益,发现和控制反革命分子的活动均有很大好处,并可得到很多供国家施政参考的有价值的资料。去年高干会议时,朱总司令、周总理都着重告诉我们,要我们下决心在十年之内做好这个工作。”

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