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从政治控制到社会控制:中国二元户籍制度的建立(下)
2019-02-28 13:58:46
来源:合传媒 作者:王海光
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摘要
不仅向更大一级城市的居民迁徙被严格限制,就是同级城市之间的迁徙也相当困难。同为城镇居民,也因居住地的不同而被设定了身份上的差异。在限制农民的同时,也限制了市民自己。
——对中国当代户籍制度形成建立过程的历史考察(下)

  四、“一五计划”的实施和农村户籍制度的建立

  1953年是建立全国统一的户籍制度的关键年份。这一年,国家开始实施第一个五年计划,全面引进苏联计划经济体制,实行优先发展重工业的工业化战略。一方面,大规模经济建设的开展,需要准确的人口数据作为国家计划的依据。另一方面,优先发展重工业是一种资本密集型的工业化发展战略,为给工业化提供积累,国家采取了对农产品实行统购统销的政策,也要有准确的人口数据作为分配供给的依据。更重要的是,统购统销的实行造成了城乡之间的二元利益结构,加大了农村的人口推力,政府就对农村人口向城市流动的趋势加以控制。由此,国家工业化建设的起步,加快了社会主义改造的步伐,使原来预期10年建立较为完备的全国城乡户籍制度的计划提前进入实施阶段,并成为配合国家大规模工业化建设的一项重要的制度措施。

  1953年,进行了全国第一次人口普查,也为城乡户籍制度的建立创造了条件。第一次全国人口调查登记的直接目的,是以常住人口登记为依据进行选民登记,为第一届全国人大和地方人大代表普选作准备。1953年3月,中央人民政府正式公布《选举法》。4月,政务院发布《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》,并制定了《全国人口调查登记办法》。这次全面的人口普查登记,虽然登记内容比较简单,但这是国家第一次掌握了比较准确的人口数字,不仅为选举工作打下基础,而且也给普通民众灌输了公民权的意识,有了人口登记的观念,为建立经常的户口登记制度打好了基础。

  在大规模经济建设计划实施之初,户籍管理的工作重点仍然还是维护治安、清查和控制潜在的社会敌对分子,但控制的重点对象有所变化,强调对新生的和社会的敌对分子的控制。户口管理的重点地区是大中城市、工矿所在地、水上、军事要塞及其周围地区,在农村普遍建立户籍的事情还没有提上日程。1953年9月,公安部第二次全国民警治安工作会议上提出:户籍工作必须分清轻重缓急,采取重点加强的方针,不应过早地一律强调建立正规的全面的户口管理和推行居民证,以免影响重点城市、重点地区、重点户口的管理。力量不足的地方暂缓建立。从农村移居到城市的人口,由乡政府办理迁徙手续。

  1954年5、6月间,公安部召开第六次全国公安会议,确定当前公安机关一切工作的中心是保卫国家经济建设,保障社会主义改造。会议认为,镇反运动结束后,“今后面临的敌人,主要已经不是比较暴露的五个方面的反革命分子,而是受帝国主义直接、间接指挥或策动的,隐蔽起来、伪装起来和不断派遣进来的特务间谍及其他反革命分子”。“人民公安机关的侦查工作必须与治安及其他公开斗争手段相结合,必须与组织和发动群众性的防奸反特斗争相结合”。公安工作由过去以运动为重点的状态转入了经常性工作,这意味着户籍工作的重要性突出。在会议决议中提出,“户口管理工作是控制反革命分子与一般刑事犯罪分子的一项必要措施,必须严密管理制度,加强社会面的控制”。其工作计划是,在1955年内,在大、中城市工矿地区、军事要地和边防口岸、沿海城镇,建立和健全重点人口档案;各大、中城市改进和健全户口登记工作,着手建立人口卡片,掌握人口变动情况;在农村亦应开始对重点人口的调查研究,严格监视其中心怀不满、坚持反动立场的分子。后者无疑是指对统购统销和农业合作化运动持抵触和反对态度的农民。虽然,户籍管理的治安功能开始由政治控制向社会控制偏移,但并没有与控制人口流动挂起钩来。

  此时,由于户口管理的主要职能还是在政治控制方面,农村和一般地区处于政治控制的低端,所以在第一次人口普查后,国家并没有立即提出在农村普遍建立户籍制度的任务。

  另一方面,作为中华人民共和国工业化的榜样,苏联、东欧国家在其工业化进程中,都伴随着大规模的农村人口和劳动力向城市迁移。既然老大哥的工业化和城市化能够同步发展,中国岂有例外。所以,在国家法律层面上对公民的自由流动和迁徙权利都是明文予以保障的。

  1954年9月,第一届全国人民代表大会通过了毛泽东亲自修改定稿的《宪法》。《宪法》第三章第九十条明文规定:“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”对这个法律条文的解读,不能认为只是保留在字面上的公民权利。在关于户口管理的具体规定中,对人口迁移只是要求办理相关规定手续,并未附加其他限制性条件。

  但是,中国选择的苏联计划经济模式和重工业优先的工业化战略,需用资金量大而容纳劳动力的数量有限,无法吸纳数量如汪洋大海的农村剩余劳动力转移。随着大规模经济建设的开展,国家加快了建立城乡户籍制度的步伐,并将限制人口流动和迁徙的功能逐渐纳入到户籍管理的职能之中。其中最直接原因,是国家对主要农产品实行计划收购和计划供应的统购统销政策的实施。

  随着重工业优先的工业化战略的启动,城市粮食供应出现严重紧缺。为把主要农产品掌握在国家手里,1953年10月,陈云在全国粮食会议上提出了实行农产品统购统销的政策。即在农村中采取征购粮食的办法,在城镇中采取配售粮食的办法。10月16日,中共中央作出《关于实行粮食的计划收购和计划供应的决议》。11月15日,中共中央作出《关于全国实行计划收购油料的决定》。11月19日,政务院通过《关于粮食计划收购与计划供应的命令》和《粮食市场管理暂行办法》,并于次年2月28日正式公布。统购统销的实施,对粮油棉布等生活必需品的计划供应,需要有准确的人口数据,以核准供应对象和供应数量。这就意味着还必须要把户口管理、人口流动和迁移都纳入国家计划之内。

  国家实行统购统销政策后,在从农业提取工业化原始积累的同时,工农业剪刀差幅度骤然拉大,社会利益结构呈现出城乡二元化趋势,农民纷纷离开本乡本土外出谋生。1954年,迁移人数为2200万人;1955年为2500万人;1956年为3000万人。其中不少人进入城市就业。为了减轻城市的压力,保证城市的有效供给,使农民安于从事农业生产,国家采取一系列限制农民进城的措施。从城乡二元利益结构的出现,到形成城乡二元分割的制度壁垒,这是一个从经济手段到行政手段,再到法律手段,限制力度不断强化的历史过程。

  在开始实行计划供应粮食时,所供给范围不但包括城市、集镇,也包括缺粮的经济作物区、占农村人口十分之一的缺粮户和灾区,仅在农村就近一亿,加上城市的一亿,供应人口接近二亿。这个范围是很宽的,超过当时全国总人口的三分之一。当时规定的供应方法也比较简单,“有组织的群众,可通过其组织,对一般市民,可暂凭户口簿来购买”。与统销的问题相比,统购的问题更严重。统购统销政策遇到了来自农民的消极抵抗,认为多增产就多征购,生产积极性严重受挫。1953、1954连续两年,农业没有完成粮棉增产计划,加重了粮食供应的紧张。由于粮食销多产少,加之计划供应办法的混乱,城市粮食供应指标又一般高于农村,致使城市粮食销量不断攀升,甚至出现了城市粮食向乡间倒流的现象。

  1954年,国家发生百年不遇的水灾,又多征了70亿斤粮食,有的地方甚至把农民的口粮、种子粮和饲料粮都收走了,不得不再返销农民“过头粮”。统购的征粮过多再加之供应制度上的不尽合理,从1954年9月起,全国城镇的粮食销量就开始了不正常的上涨。到1955年春,许多地方的粮食销量大大超过国家规定指标。据北京、天津、上海三个城市的统计,从1954年8月到1955年4月,8个月人口增加了5%,而粮食平均每月增加12.64%,粮食增加速度比人口增加速度要大二倍多。而且这种趋势还在发展。国家采取紧急措施遏制其上升势头。

  1955年4月28日,中共中央、国务院联合发出《加紧整顿粮食统销工作的指示》。整顿的主要内容是:在城镇,压缩不应供应的部分,保证合理的供应;在农村,采取“定产、定购、定销”的政策和办法,以确定国家与农民定协议的基础。

  1955年8月,国务院出台了《农村粮食统购统销暂行办法》和《市镇粮食定量供应暂行办法》两个文件。前者对定产、定购和定销事宜作了详细的规定,明确农民吃粮问题自行解决。后者对城镇非农业人口的吃粮分等定量进行了统一规定,并规定了对粮食转移证、购粮证、粮票等管理使用办法。从而,粮食的计划供应指标就与城镇户口直接联系起来了。

  统购统销政策的实施,在保障城镇居民有效供给的同时,也要保证农民能够在土地上为工业化提供有效积累。1954年1月,公安部发出通知,要求各地公安机关加强对流动人口的管理,严格办理迁徙手续,规范迁徙行为,逐步建立正常的迁徙制度。对流入城市的农民,有可靠生活来源者,允许报入正式户口,无生活保障者,则动员其回乡。

  根据这个通知精神,各城市将一批在城市中已有生存基础的暂住人口转为了正式户口。1954年6月,北京市公安局户籍行政专业会议做出决定:“暂住人口中连续在本市居住3个月以上并提出常住者,均应促其入北京市正式户口即常住户口,办理迁入手续,其中由其他城市来京者索要迁移证;由农村来京并确已就学、就业以及有可靠生活来源者即准报正式户口(常住户口),事后函告原地注销其户口。”这是北京市1949年以后的第二次无证入户。但由于此时农村户籍制度尚未普遍建立起来,对农民流动迁徙的源头控制比较困难,农村人口向城市流动的数量剧增。为遏制住农民向城市流动的猛烈势头,国家骤然加快了统一建立城乡户籍制度的步伐。

  1954年12月20日,内务部、公安部、国家统计局下达《关于共同配合建立户口登记制度的联合通知》。要求:各地民政、公安、统计等有关部门共同配合,把户口登记制度在1953年人口调查的基础上确实建立起来,以适应国家各项建设的需要。农村户口登记制度的建立,民政部门负主要责任,有关迁徙问题,公安部门协助。此后,农村地区在1953年全国人口调查的基础上,相继建立起了简易的户口登记制度。

  1955年6月22日,周恩来总理签署了《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》,要求“争取在几年之内,将经常的户口登记制度逐步建立和健全起来”。《指示》按照一般国际惯例,明确了由政府民政部门主管全国户政工作。“全国户口登记行政,由内务部和县级以上政府民政部门主管。办理户口登记的机关,在城市、集镇是公安派出所,在乡和未设公安派出所的集镇是乡、镇政府”。这一规定意味着户籍管理的功能性变化,主要功能要由治安管理转变到人口统计功能上来。《指示》重点是解决农村户口登记管理问题。规定:乡、镇政府建立出生、死亡、迁出、迁入四种登记簿,负责办理所辖人口的迁徙手续;城镇户口登记仍按1951年的《城市户口管理暂行条例》办理。被刑事处理和被管制分子的迁徙须经公安机关的批准。户口登记的统计时间暂定每年一次。

  《指示》反映了宪法制定后的进一步建立健全国家各项制度、完善人口管理制度的客观要求。但是,面对持续增长的城市人口压力,国家采取更为严格的户籍管理方式。

  在1951-1954年四年间,北京市净迁入人口总计达59.9万人;上海市净迁入人口总计达90万人。1955年,中共北京市委书记彭真指示:“北京市人口增加太快,现在工业还未大发展,人口已达342万(含暂住人口),急需加以控制。”北京市公安局据此于1955年5月制定了《关于户口管理的几项补充规定》,对由市外迁入申报正式户口者,严格了审批权限,同时取消了寄宿户口。对1949年后来京居住的户口进行清理,凡不符合申报正式户口规定者,一律取消正式户口,改为暂住人口,不发购粮证。上海、天津等城市都采取了限制粮食供应和户口管理等措施,使迁入人口数量大为减少。1955年,北京市的迁入人口比上年减少了0.3万人,外来人口从上年的15.46万减少到7.92万;上海市大力动员城市人口回乡,净迁出58万人;天津市的迁入和迁出相抵,净迁出4.88万。

  在国家政策层面上,主要采取了两个方面的措施:一是从统计技术上,把农民和非农民划分开来;二是在人口管理体制上,统一以公安机关作为户籍制度的主管部门。

  1955年11月7日,国务院颁发《关于城乡划分标准的规定》,确定“农业人口”和“非农业人口”作为人口统计指标。1956年,在国务院批准公安部制定的《人口变动情况统计表》中,除“农村人口”外,又增加了“农业户数”。在统计说明中,专门解释说:“农业人口”,是指从事农业生产的人数和依靠农业生产者抚养的人数;全年从事农业生产,不论其副业收入多少,均为农业户。由此,以“农业户口”与“非农业户口”进行划分与管理的城乡二元户籍管理体制开始形成。

  1956年1月13日,国务院发出通知,将内务部和各级民政部门掌管的农村户口登记、统计工作,以及有关国籍问题的处理工作,全部移交公安部和各级公安部门专口管理,从而统一了公安机关为全国城乡户口登记、管理工作的主管机关,也标志着“户警一体”的管理体制的正式确立。这意味着国家要以专政机关的强力,全面推进户籍管理的制度建设。

  1956年3月,公安部召开了第一次全国户口工作会议。会议总结了1949年后户籍制度建设的工作经验,指出:“几年来的实践证明:户口工作是维护公民权益,维护社会秩序,服务于社会主义建设不可缺少的有力的工具,也是国家行政管理的一项基本制度。它的基本任务是:证明公民身份,便于公民行使权利和履行义务;统计人口数字,为国家经济、文化、国防建设提供人口资料;发现和防范反革命分子和其他犯罪分子的活动,密切配合对敌斗争。为了实现上述任务,必须建立严密的户口登记制度和开展深入的户口调查工作。”会议认为:户籍工作还处于“制度不全面、不统一、业务基础薄弱”的状态。当前,建立一个统一的、完整的户口业务和制度,“不仅客观需要,主观也具备了条件”,需要采取积极的措施来解决这个根本问题。就全国来看,目前最突出的是人口资料拿不出来,必须迅速加强人口登记、查对和统计工作。会议讨论了草拟的《中华人民共和国户口登记条例(草案)》、《户口登记管理工作内务细则》等文件,通过了《关于重点人口管理工作的暂行规定》,要求在今明两年普遍建立健全户口登记制度。

  会议对户籍制度的重要性有了更为全面和完整的认识。会后,建立全国统一的户籍制度的工作全面铺开。在全面建立户籍制度过程中,主要是建立健全了以下制度:重点人口的管理制度,人口卡片的管理制度,集体户的管理制度,户口迁徙管理制度,农村经常户口管理制度。在最初草拟的《户口登记条例》中,还没有限制人口流动迁徙的内容。

  到1957年4月,据不完全统计,吉林、辽宁、甘肃、内蒙、浙江、云南、陕西七省区全部地区,湖南、江西、山东、青海等省70%以上地区,都建立了农村户口登记制度。半数以上城市进行了户口普查核对,大中城市的机关、团体、学校、企业的户口,初步完成了登记管理工作。部分地区整顿了水上户口。已建和在建人口卡片的城市人口占城市人口总数83%。大部分城市整顿和加强了对重点人口的管理,农村地区的重点人口管理工作也开始建立。1955年人口资料的汇总工作基本完成。这些工作为全国统一户籍制度的建立进一步创造了条件。虽然此时国家已将人口流动从户口制度上加以限制,但对人口的流动和迁徙的口子还没有完全扎死。这意味着要限制住农民自由流动的腿,还须将农民纳入集体化的管理体制中。

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