当前位置: 首页 中国 > 政情 > 字号:
刘仁文:论我国法院副卷制度的改革
2019-01-01 09:19:16
来源:《法学评论》2017年第1期 作者:刘仁文
我要评论 点击:
摘要
法院副卷严格保密、严禁查阅。要通过逐渐限缩副卷中的材料范围,依对外公开阻力的不同将副卷中的材料分阶段、分步骤地转入正卷,最终实现所有诉讼材料一卷保存、彻底废除副卷的目标。
  【内容摘要】我国法院的案卷有正卷、副卷之分。法院副卷严格保密、严禁查阅是各级人民法院长期执行的一项工作原则。随着我国法治建设的发展,法院副卷制度存在的问题也日益凸显出来:它不符合司法公开和审判公开的发展趋势;违反独立行使审判权的司法规律和严禁干预司法活动的规定;限制并缩小了当事人、诉讼代理人以及辩护人的阅卷权;背离了现代诉讼证据裁判原则的基本要求。改革法院副卷制度具有重要意义,有助于深化司法公开,增强当事人和社会公众的知情权,并使其感受到程序正义。改革的设想是通过逐渐限缩副卷中的材料范围,依对外公开阻力的不同将副卷中的材料分阶段、分步骤地转入正卷,最终实现所有诉讼材料一卷保存、彻底废除副卷的目标。
 
  【关键词】副卷 正卷 司法公开 阅卷权 证据裁判
 
  我国人民法院的诉讼案卷长期采用正卷与副卷分立的做法。[1]正卷中归入的是审判过程中形成的一部分诉讼材料,[2]这些文件可以由当事人、代理律师或辩护人查阅、复制、摘抄。副卷中归入的主要是法院审判委员会、合议庭讨论评议记录、案件内部请示、批示等内部来往公文及诉讼材料,这些材料只限法院内部使用,定性为审判工作当中的"秘密",审判人员不得向外界泄露。副卷"不得查阅、不得公开"是各级人民法院长期执行的一项重要纪律和工作原则。
 
  多年来,副卷由于保密的缘由很少进入公众和学术研究的视野。但随着国家法治建设的发展以及一些个案的披露,这个问题逐渐引起社会关注。2005年,中国青年报报道:一个法院院长,到了绝症将逝之时,将一套法院审判的绝密资料也就是与案件判决结果有关的案卷副本,交给了被判五年有期徒刑的被告人周澄。在该案审判中,原本辩方律师、公诉人、审判长、主审法院的院长都持无罪意见,但周澄最终获刑5年。在周澄刑满出狱之后,出于偶然得到这套案卷副本,那场被法外力量左右他命运的审判实情才浮出水面。[3]2010年,新京报报道:重庆市涪陵区人民法院一份本应归入副卷的"最牛公函"因被错放入正卷而意外曝光,在该公函中,重庆市涪陵区李渡新区管委会要求法院驳回原告诉讼请求,并警告法院不要一意孤行。[4]2016年5月,一篇有关法院副卷的文章再次引发热议,文章中一位律师披露了自己在执业过程中接触到的一些副卷,认为副卷隐藏着决定判决结果的关键因素,是中国审判的"黑匣子"。[5]正因此,一些一线律师一直呼吁公开副卷,认为副卷的保密让当事人、律师和社会公众无法了解判决做出的真实原因和具体过程,容易给个别领导和有关部门违法干预司法撑起"遮阳伞",为司法腐败、法外干预以及权力寻租提供空间。我们认为,这种呼吁值得重视。事实上,法院副卷制度已经成为当前制约我国司法公开向纵深发展的瓶颈之一。
 
  一、法院副卷制度的由来
 
  法院副卷并没有明文的法律规定,也没有形成过完整、系统的制度体系,其部分内容规定在人民法院诉讼档案管理制度中,其余的则散见于一些司法解释性质的文件中。它最早来源于1957年的《最高人民法院、司法部关于律师参加诉讼中两个具体问题的批复》,其后,最高人民法院在1984年、1990年、1991年、2003年、2006年、2011年下发的《人民法院诉讼文书立卷归档办法》《最高人民法院关于保守审判工作秘密的规定》《诉讼档案收集、整理、立卷、归档、借阅的操作程序》《人民法院执行文书立卷归档办法(试行)》《最高人民法院关于在审判工作中防止法院内部人员干扰办案的若干规定》等相关文件中均规定了有关副卷的内容(参见表1)。
 
法院副卷制度的相关规定(表1)

生效日期 文件名称 相关具体规定
1957年3月19日
(废止)
最高人民法院、司法部《关于律师参加诉讼中两个具体问题的批复》[6]
一、关于辩护律师查阅案卷材料问题
评议记录可另本装订,附卷。其他虽与案件有关而不属于诉讼过程中的材料(如与他案有关的线索材料等),可另订副卷。评议记录和副卷材料都不予律师阅览。除此以外的全部案卷材料(包括起诉书、答辩书、证据、供词、勘验单、鉴定书等),法院应该无保留地让律师查阅,不得借口保密而不给阅览。
1984年1月4日 《人民法院诉讼文书立卷归档办法》
第16条一个案件的诉讼文书材料是否分立成正卷、副卷,各高级人民法院可以根据本省、市、自治区法院系统实际工作的需要,自行决定。
1990年9月5日 《最高人民法院关于保守审判工作秘密的规定》
第5条案件材料的归类、装订、立卷必须内外有别,按规定立正、副卷。案件的请示、批复,领导的批示,有关单位的意见,合议庭评议案件的记录,审判委员会讨论案件的记录,案情报告以及向有关法院、有关单位征询对案件的处理意见等书面材料,必须装订在副卷内。副卷的材料非因工作需要,又未经本院领导批准,任何单位和个人不得查阅。
1991年12月24日 《人民法院诉讼文书立卷归档办法》[7]
第4条人民法院的各类诉讼文书,应按照利于保密、方便利用的原则,分别立为正卷和副卷。

第21条 各类案件副卷诉讼文书材料的排列顺序:(1)卷宗封面;(2)卷内目录;(3)阅卷笔录;(4)案件承办人的审查报告;(5)承办人与有关部门内部交换意见的材料或笔录;(6)有关本案的内部请示及批复;(7)合议庭评议案件笔录;(8)审判庭研究、汇报案件记录;(9)审判委员会讨论记录;(10)案情综合报告原、正本;(11)判决书、裁定书原本;(12)审判监督表或发回重审意见书;(13)其他不宜对外公开的材料;(14)备考表;(15)卷底
2003年8月26日 最高人民法院办公厅关于印发《诉讼档案收集、整理、立卷、归档、借阅的操作程序》的通知
立卷包括分立正卷和副卷、卷宗封面、卷内目录、备考表的填写及装订。凡我院办理的一审、终审、再审、复核审及有实质性改判意见的申诉卷都要分立正卷和副卷。对那些不宜公开、需要保密的材料要立在副卷内,副卷一律不对外查阅。
2006年5月18日 《人民法院执行文书立卷归档办法(试行)》
第14条 执行卷宗应当按照利于保密、方便利用的原则,分别立正卷和副卷。无不宜公开内容的案件可以不立副卷。

第20条各类执行案件副卷文书材料的排列顺序:1.卷宗封面;2.卷内目录;3.阅卷笔录;4.执行方案;5.承办人与有关部门内部交换意见的材料或笔录;6.有关案件的内部请示与批复;7.上级法院及有关单位领导人对案件的批示;8.承办人审查报告;9.合议庭评议案件笔录;10.执行局 (庭)研究案件记录及会议纪要;11.审判委员会研究案件记录及会议纪要;12.法律文书签发件;13.其他不宜公开的材料; 14.备考表;15.证物袋;16.卷底。
2011年2月15日(失效) 《最高人民法院关于在审判工作中防止法院内部人员干扰办案的若干规定》[8]
第7条案件承办人应当将人民法院领导干部和上级人民法院工作人员提出指导性意见的批示、函文、记录等文字材料存入案件副卷备查,并在审判组织评议和讨论案件时作出说明。
 

 
  由上可见,1957年的批复主要是为解决辩护律师的阅卷权限问题,它指出存入副卷的应当是"不属于诉讼过程中的材料",强调法院应将"全部案卷材料"无保留地让律师查阅,不得以保密为借口而不允许阅览。该批复保障辩护律师阅卷权的立场和态度是明确的,但缺陷在于没有清晰地指明哪些是"不属于诉讼过程中的材料",也没有涉及如果材料并非涉密但不允许律师查阅的法律责任。1984年的《人民法院诉讼文书立卷归档办法》中提及的副卷也只是一种模糊的原则性规定,指出副卷并不是一种强制性要求所有法院一律设置的卷宗,而是应根据实际需要决定是否设立。1990年的《关于保守审判工作秘密的规定》改变了根据实际需要设立副卷的原则,明确将法院副卷定性为审判秘密,并确立了副卷保密、不得查阅的原则,要求"必须内外有别,按规定立正、副卷",规定了副卷中的具体内容,将一些具有我国司法体制特点的文件,例如"案件的请示、批复,领导的批示,有关单位的意见,审判委员会讨论案件的记录,向有关单位征询对案件的处理意见"等归入副卷当中,强调非因工作需要和领导批准,不得查阅。可以说,该规定是法院副卷制度发展中的转折点,确立了副卷的定位,改变了此前相关规定中设立副卷的原则,将一些原本属于诉讼过程中产生的材料也纳入了副卷。此后,陆续出台的多个规定均坚持了副卷作为审判秘密的定位以及对外保密的原则,并逐步细化了副卷的具体内容和操作程序。2015年最高人民法院在下发《人民法院落实<司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定>的实施办法》(以下简称《实施办法》)的同时,废止了2011年出台的《关于在审判工作中防止法院内部人员干扰办案的若干规定》,这意味着后者规定的"人民法院领导干部和上级人民法院工作人员提出指导性意见的批示、函文、记录等材料存入案件副卷"的做法也相应被废止,但废止后这类材料如何存档、是否存入正卷尚不明确。《实施办法》规定:"人民法院办案人员应当将人民法院领导干部和上级人民法院工作人员因履行法定职责提出监督、指导意见的批示、函文、记录等资料存入案卷备查",不过这里并没有说明"案卷"的种类,也没有规定是否允许当事人或律师查阅,而且,该条规定仅限于"因履行法定职责"提出的有关资料,对于"非因履行法定职责"提出的资料如何归档,并没有做出规定。总体来看,随着《实施办法》有关司法机关内部人员干预案件记录和追责制度的出台,以及对之前《关于在审判工作中防止法院内部人员干扰办案的若干规定》的废止,原本一直归入法院副卷的司法机关内部批示、函文、记录等资料今后将可能不再归入副卷,显示出法院副卷制度有所松动的端倪。但由于涉及的资料范围非常有限,所以副卷制度尚未从根本上动摇。
排行榜
三天
七天
一月