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王世瑚:特定问题调查
2019-01-15 16:11:16
来源:中国人大网 作者:王世瑚
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摘要
需要组织特定问题调查委员会进行调查的问题,一般是特别重大、有关专门委员会或者常委会工作机构承担不了的问题。比如,关于罢免案、撤职案中提特出的有关罢免理由、撤职理由。

  〔作者简介〕王世瑚,全国人大常委会法工委国家法室巡视员。 

  特定问题调查,是国家权力机关为了正确行使职权就某一专门问题所进行的一种调查活动,是国家权力机关行使监督权的一种非常措施。宪法和有关法律对县级以上各级人大及其常委会的特定问题调查权及基本程序作了规定,监督法总结实践经验,设专章对各级人大常委会组织特定问题调查委员会的范围、调查委员会的组成和权限、调查报告的提出和审议等,作了全面的、统一的规定,这对保障这项权力的正确行使,加强人大常委会监督工作,是十分必要的、有益的。

  一、特定问题调查权是国家权力机关的一项重要职权

  国会拥有国政调查权,起源于英国。近现代立宪国家,无论宪法有无明文规定,普遍承认国会拥有国政调查权。在西方国家,国政调查权原则上由议会直接行使。但由于议会人数较多,为便于调查权的行使,许多国家将某些特定事项交由专门委员会调查。特别是以委员会为中心的国家,如美国、日本等,实际上是以委员会为中心行使国政调查权。

  我国是专门委员会与特定问题调查委员会两者并用。一般性问题,原则上由专门委员会进行调查,有些还可以由常委会工作机构进行调查,向人大或常委会提出调查报告。需要组织特定问题调查委员会进行调查的问题,一般应当是特别重大、有关专门委员会或者常委会工作机构承担不了的问题。比如,关于罢免案、撤职案中提特出的有关罢免理由、撤职理由,由专门委员会或者常委会工作机构进行调查,不太合适,也难以完成,在这种情况下,可以组织特定问题调查委员会进行调查。

  特定问题调查委员会是临时设立的组织,不是常设机构,是一问题一设立,此问题调查结束,调查委员会即自行解散,无需专门作出撤销调查委员会的决定。以后有新的问题需要设立调查委员会时,再根据法律规定的程序重新组织。

  我国宪法和法律关于特定问题调查委员会的规定,经历了一个发展完善的过程。早在20世纪50年代我国人民代表大会制度建立初期,宪法和法律对全国人大及其常委会的特定问题调查权就已作了规定。1954年宪法第五十四条规定:“全国人民代表大会认为必要的时候,在全国人民代表大会闭会期间全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候,可以组织对于特定问题的调查委员会。”1954年通过的全国人民代表大会组织法第三十条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会依照中华人民共和国宪法第三十五条的规定,可以组织对于特定问题的调查委员会。调查委员会的组织和工作,由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会临时决定。”特定问题调查权是宪法赋予全国人大及其常委会的一项重要职权,是全国人大及其常委会行使监督权的一种特殊手段,在必要的时候,由全国人大或全国人大常委会决定使用这种手段。

  党的十一届三中全会以后,我国的人民代表大会制度进入了新的发展阶段。宪法和有关法律在继续赋予全国人大及其常委会特定问题调查权的基础上,还赋予县级以上地方各级人大及其常委会特定问题调查权。1982年通过的现行宪法第七十一条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会,并且根据调查委员会的报告,作出相应的决议。”“调查委员会进行调查的时候,一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”1986年修改地方组织法时,增加第二十六条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会可以组织对于特定问题的调查委员会。”从此开始,不仅全国人大及其常委会享有特定问题调查权,县级以上地方各级人大及其常委会也享有特定问题调查权。

  根据宪法和法律的规定,县级以上各级人大及其常委会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会。但是,在实践中,自1954年第一届全国人大第一次会议召开以来,全国人大及其常委会从未组织过特定问题调查委员会。这并不是全国人大及其常委会放弃行使组织特定问题调查委员会的职权,而是因为一直未出现有必要组织特定问题调查委员会的情形。那么,在什么情况下需要组织特定问题调查委员会呢?这是一个需要在实践中逐步加深认识和探索的问题。比如,1988年11月,某省人大会议上有86名代表提出对省检察院检察长的罢免案,列入议程经代表审议讨论后,认为提出罢免的理由中涉及的有关事实需要调查清楚后再进一步审议。为此,大会通过了一个决议,授权省人大常委会3名副主任、5名专职委员组成调查委员会进行调查。调查委员会经调查认为,罢免案中所提情况基本属实,但考虑到该同志换届后已不再被提名担任检察长,而罢免案提到的两个案件又是在受到干预的情况下决定的,责任不全在检察长,所以建议不予罢免。调查委员会提出调查报告后,该同志就罢免案提到的情况向人代会作出检查,然后由大会主席团提出不予罢免的建议,交代表讨论,经多数代表同意后,不再对罢免案进行表决。这样处理,比较慎重。

  总结实践经验,1989年4月七届全国人大二次会议通过的全国人民代表大会议事规则规定全国人大可以就代表提出的罢免案组织调查委员会。该议事规则第三十九条规定:“主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表,可以提出对于全国人民代表大会常务委员会的组成人员,中华人民共和国主席、副主席,国务院的组成人员,中央军事委员会的组成人员,最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案,由主席团交各代表团审议后,提请大会全体会议表决;或者依照本规则第六章的规定,由主席团提议,经大会全体会议决定,组织调查委员会,由全国人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定。”全国人大议事规则的规定,指出了组织特定问题调查委员会的一种情形,即在审议罢免案时,可以组织特定问题调查委员会。这样,体现了对人的处理要十分慎重的原则,避免匆忙决定。当然,全国人大在审议罢免案时,并不是必须组织调查委员会。如果提出的罢免案事实清楚,理由充分,可在当次会议上对罢免案进行表决;如果认为有些事实还不清楚,可以组织特定问题调查委员会,对有关的事实进行调查。

  1995年修改地方组织法时,增加规定县级以上地方各级人大会议在审议地方国家机关领导人员的罢免案时,可以不在本次会议对罢免案进行表决,而由主席团提议,经全体会议决定,组织调查委员会进行调查。在人大下次会议上,再根据调查委员会提出的报告对罢免案进行审议,作出是否予以罢免的决定。

  近年来,各地对组织特定问题调查委员会的问题在工作实践中进行了积极的探索。监督法总结各地人大工作的实践经验,将“特定问题调查”列专章作出规定。根据宪法和监督法的规定,关于在什么情况下需要组织特定问题调查委员会,有以下两个基本点:第一,组织特定问题调查委员会,是人大常委会行使职权的需要。对于人大常委会职权范围内的事项,必要时,可以组织调查委员会进行调查。第二,组织特定问题调查委员会,应是人大专门委员会、常委会工作机构无法胜任完成的重大问题。也就是说,在一般情况下,人大常委会在行使职权中,遇有事实不清需要调查的,首先应由人大专门委员会或常委会工作机构进行调查,向常委会提出调查报告,不必组织特定问题调查委员会。只有在问题特别重大,由人大专门委员会或者常委会工作机构进行调查无法完成时,才需要组织特定问题调查委员会进行调查。

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