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什么样的住房政策是好的?
2019-05-14 12:00:04
来源:北大林肯中心 作者:爱德华·格莱泽、赵丽霞、刘志、贝特兰德·雷诺
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摘要
为保障住房租赁市场运作良好,适当的法律机制必不可少。这个原则对中国城市来说非常重要,因为其租赁市场普遍管理不善,租客权利得不到很好的保护,解决合同纠纷不仅费时费力还费钱。

  一、引言

  住房对于提升福利与发展经济至关重要。对于家庭而言,随着家庭收入的增加,住房服务消费在家庭总支出中的占比会不断提升,住房也是大多数家庭所拥有的最大宗资产。对于一个经济体而言,住房一般都是社会投资的重要组成部分。积极的住房政策有望为经济发展和社会福祉做出实质性的贡献。

  然而,不同国家的住房政策存在很大的差异,什么样的住房政策是良好的呢?过去三十年以来,国际上逐步发展出具有共识的标准,用于评估住房制度和设计住房政策。如今,无论是国家层面还是城市层面都已有实用的标准用于评估住房制度的表现,并支持住房政策选择。

  我们对住房制度评价和政策选择提出四项核心原则:住房消费先于资产积累;要普遍提升购房能力;综合考虑房屋建筑和区位;致力于产权中立和稳健的租赁市场。为了降低“居者有其屋”的社会成本,应当关注三方面的效率:资源的利用效率、供需补贴的效率以及土地用途管制的效率。我们认为,运作良好的住房制度应当具备四项特性:统一的产权、自由准入和竞争的市场、透明的规则,以及包容且公平的城市规划。

  二、住房政策选择的四项核心原则

  住房消费先于资产所有权

  住房不同于寻常商品之处在于其既是消费品又是资产。对于房屋居住者来说,房屋是日常生活的场所。对于房屋所有者而言,房子可以保值,并可以在未来的某个时点出售变现。而对于既是所有者又是居住者的人来说,房子在提供生活空间的同时也承担保值的功能。

  住房政策的争论徘徊于住房的消费品属性和资产属性之间,争论的内容通常与本地政治经济情况、收入分配、国家财政能力和本地房地产业的供给响应能力相关。对住房资产和所有权的强调通常反映出快速城市化进程中城市中产阶层对住房的需求。对住房消费的强调则主要源于社会目标,即每个公民至少都应当获得安全的住房服务,并随着国家收入水平的提升而不断完善。

  欧洲各国在私人住房和保障性住房的相对规模、房屋结构和投资来源等方面存在着巨大差异。尽管英国的住房政策受制于意识形态而波动显著,但欧洲大陆的社会住房政策则保持着长期稳定,且更加务实。东亚国家的基本住房政策则是在城市化进程中始终强调房屋所有权。

  还有其他一些住房政策主要通过提高住房拥有率、降低购房抵押贷款偿还难度来扩大住房存量和资产积累。在这种情况下,住房金融体系的设计及其资金来源就极为关键。另外,税收也是影响住房资产形成的主要因素之一。美国的住房政策主要通过扣除抵押贷款利息和免除资本利得税的方式间接补贴房屋所有者。

  住房的机会成本十分重要,因此需要关注投入新建住房的公私资源是否有其他更好的用途。由于国家和地方的实际情况不尽相同,住房对于国家经济的长远发展而言未必是最佳的投资方式。住房同样未必是一个家庭投资的正确选择。日本的实际经验表明,地价和房价持续上涨的神话其实相当危险。由此产生的泡沫一旦破灭,其代价将极其高昂。

  持有住房的风险来源于房价的波动。根据基本的金融理论,家庭应该通过多元化的资产投资组合以分散风险,仅仅以住房为资产势必将由于类型单一导致风险增加。因此,发展其他具有稳健的风险调整后收益的家庭理财形式,对于社会是十分有利的。这一点对中国来说尤为重要,因为目前中国家庭几乎没有其他形式的投资机会来实现资产多样化。

  健全的住房政策应当确保居者有其屋,而不是让房屋所有者坐等房价提升。通常租房者收入较低,针对租赁市场提供住房支持的政策更容易帮助弱势群体。老龄化和人们生活方式的改变也引发了一些新的住房消费行为,这些都可能推动租房需求的提升。顺应近期住房消费趋势,扩大私人房屋租赁的供应量,已经成为了许多政府关注的问题。

  普遍提升住房支付能力

  住房政策关注住房消费而非住房资产积累,能对公众预期产生重要影响。如果目标定为房屋所有者的资产累积,那么公共政策将致力于确保房价提升。如果目标定为保证合理的住房消费,那么公共政策就需要确保房价稳定。高房价使得已经拥有住房的人获益,而损害了外来人口的利益。通常,购房者相对于房屋所有者较为贫穷,因此高房价实质上使得资金和财富从穷人向富人转移。

  住房总是建筑物和土地的综合。当供给不受规制约束,房价将直接反映建筑成本和土地价值。如果建筑成本下降,住房供给成本也将降低。建筑行业的技术变革有利于降低建筑成本、提升人们的住房消费能力,从而产生社会效益。因此,公共政策不应该限制建筑行业的竞争或其他能够提升技术的来源。

  土地价值则复杂一些。当土地供应不受政策约束时,土地价值的提升可能存在两种原因:一是地方政府提高本地服务水平,这是我们乐于看到的现象;二是城市人口和经济的增长会提升对优质区位的需求。如果拥有全部或大量土地的地方政府垄断并限制土地供应,那么土地同样会升值;政府还可以通过土地用途管制限制新房供应,这也能迫使土地升值。这种对土地或房屋供应的人为限制意味着新增住房几乎不能吸引劳动力,而迁入的家庭将为住房支付更高的价格。

  综合考虑房屋建筑和地理位置

  家庭购房不仅选择房屋,而且也选择房屋所在的邻里环境。社会住房政策其中一个最常见错误是只关注建筑却忽视区位。在较为富裕的社会,区位甚至比建筑本身更重要。社会住房政策一直以来更倾向于强调建筑,对于邻里环境和建筑在城市中所处的区位关心甚少。

  中国许多城市的保障性住房项目选址偏远,纵然地价低廉但远离就业地点和城市服务。推行大型公共住房项目的香港和新加坡的情况有所不同,公屋的邻里环境质量与普通私人住宅的邻里环境质量不相上下。早在20世纪60年代,这两个城市就已经开始专业的住房管理实践,以确保干净、安全的居住环境。

  致力于产权中立和稳健的租赁市场

  包括美国、新加坡和中国在内的许多国家出于各种原因而不同程度地侧重于房屋所有权。购房鼓励政策包括持有房屋的税收减免、政府担保抵押贷款、以及其他购房鼓励政策。然而,租房和买房都是可行的选择,只是二者各有利弊。出租房屋适合于中低收入、流动性大的人群;而对于生活区位固定的家庭,买房是合理的。明智的政策行动方针是对租购保持中立。如果政府有能力对贫困人口的住房消费进行资金补贴,那么理想情况下,这些贫困人口可以使用这笔钱去还房贷或者交房租。

  尽管如此,我们认识到建立稳健的租赁市场是十分必要的。租房涉及的法律契约其实比购房更为复杂。因此,在完全缺乏法律约束或是完善的法律执行体系尚未健全的条件下,可能会出现很多契约分歧的情况。例如,业主和租客在针对诸如谁应当承担房屋维护的责任和浴缸漏水造成的损失这类问题上可能存在分歧。这些分歧最终需要由相应形式的法律裁决。最简单的做法是设立专门针对租赁的仲裁法庭,对简单的契约合同进行裁定。这个法庭可以由业主缴纳适度的税费进行资助。为了保障住房租赁市场运作良好,适当的法律机制是必不可少的。这个原则对中国城市来说非常重要,因为其租赁市场普遍管理不善,租客权利得不到很好的保护,解决合同纠纷不仅费时费力还费钱。

  三、住房政策的三方面效率

  实现住房政策的目标是有成本的,至关重要的是,我们必须把成本与效益放在一起加以权衡。

  资源利用效率

  每一笔住房投资都是对稀缺资源的利用,住房政策应严格确保效益大于成本。通常情况下,我们理应希望住房支出带来的效益会大于成本(包括建筑成本和土地机会成本)。在中国住房空置率较高的城市,针对房屋所有权开征房地产税,有利于推动更多的闲置住房用于房屋租赁,从而增加租房供给、降低租金。同时,这也能够缓解动用公共资源建造保障性住房的压力。

  需求侧与供给侧补贴效率问题

  住房补贴有需求侧与供给侧两种。需求侧补贴(比如住房代金券和税收抵免)有助于降低居民购买或租赁住房的成本。供给侧补贴以新建开发为目标,通常会根据建筑面积的大小给予开发商一些好处,或者由政府直接在公有土地上建设住房,以补贴的价格出售或出租给家庭。香港和新加坡的公共房屋计划属于后者。

  原则上,需求侧或供给侧补贴都可作为提升受益人的住房支付能力、改善其住房质量的有效手段,但在实施中常常是无效的。在住房供给弹性很低的情况下,需求侧补贴只会导致业主的租金收入增加,同时由于市场的住房存量是相对固定的,房屋质量也不会得到改善。对购房需求进行补贴在供给有弹性时是有意义的,而在供给没有弹性时则毫无意义。

  供给侧补贴的逻辑则相反。在一个开发商总能够以一定价格提供住房的弹性市场,供给侧补贴对于住房价格或质量毫无影响。最有效的办法是由政府向目标群体直接提供住房补贴,解决该群体住房支付能力低的问题。但如果住房用地供给不足,这种补贴办法依然行不通,除非政府拥有土地储备用于公屋建设。还必须指出的是,由于收入随着时间的推移而增加,直接提供住房补贴的方式存在着对长期租户过度补贴的风险,除非能够严格按照受益人的实际收入情况执行补贴政策。

  普遍适用于每座城市和每个时期的住房补贴形式是不存在的。因此,试图制定国家统一的住房补贴政策(如美国的住房代金券和税收抵免政策)将不可避免地在国内不同城市之间产生实质性的补贴效率差异。理想情况下,补贴应当立足于当地实际情况。即便无法完全实现,至少也应该反映出整个国家的平均状况。在住房市场快速增长的国家,追求补贴效率将推动公共政策转向需求侧补贴。

  土地用途管制的效率

  第三种效率与城市规划和土地用途管制有关。城市规划制度可能会导致低效,因此对规划管制进行成本效益分析是有必要的。土地用途管制确定房地产用途(如居住、工业、农业或是公共用途),以及包括限高在内的与地上建筑物相关的规则。最基本的土地用途管制或许是为交通运输划定空间,明确路网不属于私人用途范畴。使用成本效益分析意味着把城市空间用于交通的价值(减少出行时间或允许更多出行)与其他用途的价值相比较,估算非交通用地价值最基本的工具即土地的市场价。

  在分析土地的私人用途时(如农业、商业、工业和居住等用途),其效益基本归于土地所有者。因此,只要土地用途管制能够对各类用途进行有效分配,那么无论划为住宅区或划为工业用途,土地应该具有大致相同的价值。如果划为居住用地价值显著高于工业用地,那么极有可能是因为划定为居住用地的面积太少,而工业用地太多。

  许多城市实施特定用途分区(zoning),其依据是一些类型的土地利用会产生显著的负外部性,因此通过分区避免负外部性对住宅区的不良影响。但要看到,许多城市活动对城市生活几乎没有负面影响,而且住宅和商业空间的混合有显著的可达性优势,有利于减少通勤、改善交通拥堵。在这种情形下,应该避免过度分区,鼓励土地的混合使用。

  四、支撑良好住房制度的四个程序性的原则

  从政策目标选择转向具体操作过程,我们聚焦于程序性的原则。这些原则之所以有价值,不仅是它们有助于改善成果,而且还因为它们本身就具有内在的经济与社会价值。

  产权统一

  贯穿住房政策过程的一项原则是统一的产权和规则。换句话说,法律规则一体适用,而不是因地而异、因人而异。统一性有助于形成可预见的、透明的制度,使得高效利用土地更为容易。

  哪些产权安排属于不具有统一性的情形呢?例如,有些个体能够自由开发土地,而其他个体则没有这种权利。在农村地区,土地管理适用的法律可能与城市地区不同。虽然制度适当向部分农村地区倾斜是必要的,但这可以在统一的产权制度下,通过补贴来保护耕地或限制开发。中国的房地产市场受到城乡土地二元制度的扭曲,当前旨在统一城乡建设用地市场的改革显然是朝着产权统一的方向迈出了积极的一步。

  规则透明

  透明的规则可以确保所有参与者都理解并遵循房地产市场的运作规则。透明的土地用途管制意味着只要房地产开发项目符合土地用途管制规定,项目的许多细节就无需再受到进一步的、冗长的审查或讨论。如果土地利用图中允许建设容积率为8且用途为住宅,则规划当局对一个只占用一般面积的16层住宅楼就可以进行最简化的审查。现在关于土地用途有“正面”清单和“负面”清单。正面清单包括可容许的用途,意味着清单以外的任何用途将不被允许。相反,负面清单意为不被禁止的皆可为。如果可以轻松地从网上获取分区图及其规则,这将有效提高透明度。

  透明度对于私人房地产交易也很重要。从一开始就需要明确房东和租客的责任。如果有一到两个标准化租赁或抵押合同,且由第三方确保即使是受教育程度不高的租户或借款人也充分知晓合同内容,那么就能实现极简意义上的透明度。同样,卖方在标准房地产销售中的义务也应尽可能透明。

  包容且公平的规划

  在20世纪前三分之二的时间里,规划被视为技术官僚的事情,并不涉及民众参与。这一做法导致为数众多的建筑和公路项目激起了强烈的民众反对。自20世纪60年代以来,城市规划师逐步学会与社区打交道,并在设计城市变化的过程中征求他们的意见。

  包容性具有重大价值。如果我们认同规划的宗旨是改善人们生活,那么就应该倾听那些受项目影响最大的民众对该项目是怎么看的。在某些情况下,公众的意见可能会帮助规划者决定是否继续推进项目。在其他情况下,包容性规划可能促使项目不断改进。

  自由准入和竞争

  最后一个程序性原则是房地产市场的自由准入和开发商之间的竞争。在一些国家的房地产市场,有许许多多的小型建筑开发商,甚至还有相当数量的开发商准备建设更大的建筑。市场的自由准入和开发商之间的竞争可以避免收益集中于个别的开发商,并确保市场能够对需求增长及时响应。

  房地产开发市场竞争受限的自然因素有两个:规模收益和规制。在某些情况下,开发项目所需的规模和专业知识相当可观,这会降低小公司参与竞争的能力。然而,在没有准入限制壁垒的更大的市场中,规模经济不大可能限制竞争。自由竞争受限更常见的原因是混乱复杂的规制,在这种情形下只有少数拥有广泛人脉的开发商才能打通各路环节,获得显著的回报。如果市场被少数几个开发商垄断,他们会限制住房供应,并谋取城市产生的额外利益。

  解决竞争受限的一个办法是放宽限制建筑的规制,由此形成的竞争市场将给下游的消费者带来好处。从长远来看,自由准入还有可能促进行业技术进步,从而为消费者带来更大效益。

  (本文节译自:Edward Glaeser, Rebecca Chiu, Zhi Liu, and Bertrand Renaud (2019). “ Chapter 16:A roadmap for housing policy: lessons of international experience”, in Rebecca Chiu, Zhi Liu, and Bertrand Renaud (ed.) International Housing Market Experience and Implications for China. London and New York: Routledge. 译者:毛熙彦、刘志)

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